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文化遺產(chǎn)開發(fā)難題:五臺山的兩難
[日期:2010-09-02]  來源:中國經(jīng)濟周刊  作者:裴鈺   發(fā)表評論(0)打印



  今年8月,耗資1297萬元的五臺山國家地質(zhì)公園開門就緒,氣勢如虹。作為中國年輕的“世界文化遺產(chǎn)”,五臺山的開發(fā)沖動尤其強烈,或?qū)⒋碳て稹笆濉睍r期我國新一輪的遺產(chǎn)開發(fā)熱。

  近十年來,我國每一輪文化遺產(chǎn)的開發(fā)浪潮中,各地無不激情沸騰,高歌躍進,但種種死結(jié)羈絆破解乏術(shù)。五臺山,依然難免兩難困局——文保的成本不堪重負,和其收益不相匹配;利用市場配置資源,但囿于管理機制蹣跚難行。五臺山應該從躍進的狂喜中,盡快回歸理性,未雨綢繆,如何走出遺產(chǎn)開發(fā)新的路徑,才是目前的當務之急。

  大手筆下的糾結(jié)

  2009年6月26日,五臺山順利入選世界文化遺產(chǎn),大手筆,大規(guī)劃,盛裝登臺,豪情萬丈。五臺山所在的山西省忻州市,提出要主打五臺山佛教文化品牌,打造“三點一線”旅游線路。忻州市五臺縣舉全縣之力,徹底清掃五臺山區(qū)域的垃圾廢物,并規(guī)劃出自己的旅游格局,主體是“縣城旅游服務城,五臺山龍頭旅游區(qū),豆村、東冶、石咀——駝梁3個旅游片區(qū),太子城、五龍池2個重要節(jié)點”。

  忻州嚴禁在五臺山核心景區(qū)內(nèi)進行新建、翻修、擴建、改建項目;把部分賓館、臨時商業(yè)點等遷出景區(qū);工程建設(shè)只做“減法”,不做“加法”,努力保持和恢復古風古貌;嚴格整治亂修亂建,全面普查景區(qū)內(nèi)的居民建筑,詳實登記,建檔立案,如此等等,對現(xiàn)有的景區(qū)經(jīng)營效益帶來了較大的抑制作用。

  對景區(qū)周邊,忻州也痛下狠手,嚴查客運市場,打擊小商小販擺攤設(shè)點,嚴格制止執(zhí)法部門的亂查房、亂收費、亂罰款。

  以世界遺產(chǎn)利用的視野來觀察五臺山,其規(guī)劃初衷良好,但并未觸及深層次問題。其實,五臺山現(xiàn)有景區(qū)的利用矛盾已經(jīng)越來越明顯,深層次的遺產(chǎn)管理突圍,勢在必行。

  在現(xiàn)有的管理模式下,五臺山景區(qū)只能用漲價來化解文保的抑制作用。比如,提價大門票(進山費),提高寺廟的門票價格,增加山內(nèi)的收費項目,現(xiàn)有的住宿和交通費用全面提價。入遺之后,由于文化保護的規(guī)格升高,相應提高的經(jīng)營成本,在一定程度上刺激了門票的大幅度上漲。但五臺山的文化遺產(chǎn)屬性,最終導致門票價格不可能無限上漲。

  此外,五臺山景區(qū)周邊的管理雖然有所改善,但景區(qū)內(nèi)的管理弊端依然糾結(jié)。比如,水資源屬水利部門,森林和動植物資源屬林業(yè)部門,文物和古跡屬文化部門,廟觀屬宗教部門,社區(qū)事務屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,還包括公安、稅務、工商和衛(wèi)生等部門,各部門各司其職,但容易導致人為分割,效率低下,誰都管,誰都不管的現(xiàn)象。國家行政法規(guī)定,景區(qū)管理機構(gòu)擁有景區(qū)統(tǒng)一的管理權(quán)力,但是,其經(jīng)費必須自籌,于是,資源的管理者又兼職經(jīng)營,一套人馬,兩個牌子,產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社區(qū)收益存在著矛盾。

  激勵制度不能缺位

  文保和開發(fā)的死結(jié),必須從根本的制度安排入手。在我國,文化遺產(chǎn)資源歸國家所有,各級地方政府對資源進行管理。文化遺產(chǎn)的管理情況,中央和地方容易信息不對稱。景區(qū)的具體經(jīng)營,地方政府如委托給相關(guān)公司實體,那么,文化遺產(chǎn)的經(jīng)營情況,雙方也容易信息不對稱。

  所以,時常出現(xiàn)的文化遺產(chǎn)破壞,以及漠視文化遺產(chǎn)保護的現(xiàn)象,其根本原因之一,是國家(委托人)在遺產(chǎn)管理體制內(nèi),沒能建立有效的對代理人(文化遺產(chǎn)管理機構(gòu)和單位)的激勵控制機制,即委托人通過激勵機制,來鼓勵文化遺產(chǎn)的管理者將工作重心轉(zhuǎn)移到保護和利用并重,從而實現(xiàn)可持續(xù)利用。

  這種激勵機制構(gòu)建應包括以下內(nèi)容:1、文化遺產(chǎn)管理的激勵主體和客體的相互作用;2、激勵的保護目標和責任;3、顯性激勵和隱性激勵;4、績效評估。

  中央政府(委托人)需要制定一個遺產(chǎn)保護的激勵契約,來鼓勵地方政府(代理人)能夠基于自身利益,也會做到對遺產(chǎn)的最優(yōu)保護;地方政府(委托人)也需要做一個制度安排,以鼓勵旅游企業(yè)(代理人)實現(xiàn)利益最大化,以及文保的最優(yōu)化。

  具體到五臺山,筆者認為,第一,政府應增設(shè)“五臺山遺產(chǎn)保護”的專項年度預算,并隨財政投入的增長而保持同步增長;第二,以“五臺山遺產(chǎn)基金” 的方式籌措文保資金,多開渠道,吸納民間資本,本著“誰投資誰收益”的原則,進行市場化運作;第三,建立五臺山保護的量化考核評估體系,對保護到位的旅游企業(yè),給予稅收等優(yōu)惠激勵。

  只有建立起明確和有效的激勵機制,才能在今天市場的環(huán)境下,從根本上扭轉(zhuǎn)文化遺產(chǎn)保護不力的困局。

  要做到“看山不是山”

  作為世界文化遺產(chǎn),五臺山應突破一縣一地的束縛,需要打破行政區(qū)劃的界限,按照“旅游區(qū)域”(Tourism Regional)的概念進行規(guī)劃,如下圖。文化遺產(chǎn)資源并不是旅游資源。開發(fā)五臺山,就要將其遺產(chǎn)資源有效地轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥糜钨Y源”。除了酒吧、電影院、酒店和交通設(shè)施之外,旅游資源涵蓋很廣,還包括信息、住宿、交通和娛樂的服務質(zhì)量、多樣性和效率,購物的體驗和多樣性,商品的種類和性價比,多種可參與的活動等等。

  現(xiàn)在,很多地方已經(jīng)高度重視旅游者的餐飲、娛樂和購物等“二次消費”,但所謂“二次消費”的并非只是創(chuàng)新旅游產(chǎn)品,提升接待條件,關(guān)鍵是“二次服務”,目的不是簡單地刺激游客的消費,而是切實提升舒適度和親切度,完善旅游資源建設(shè)。

  五臺山申遺成功后,購物和服務的功能區(qū)可從山內(nèi)轉(zhuǎn)移出來,如全面提升忻州城區(qū)的服務接待能力;同時,應該大力興建五臺山周邊的商貿(mào)步行街,可以把商貿(mào)市場和度假區(qū)、餐飲區(qū)、住宿區(qū)充分融合;突出新的旅游計量指標——過夜旅游增長率、游客季節(jié)分布等,直接提升區(qū)域旅游競爭力。

  世界遺產(chǎn)的經(jīng)濟價值分為直接價值和間接價值,我們要特別重視其間接價值的利用,要把五臺山打造成為區(qū)域品牌,就要把“五臺山”變?yōu)橐粋產(chǎn)品(景點),一項產(chǎn)業(yè)(旅游),一塊產(chǎn)業(yè)集群(現(xiàn)代服務業(yè)),一片多產(chǎn)業(yè)集群(區(qū)域的科學發(fā)展),只有這樣,才能走出遺產(chǎn)利用新的路徑。

  本文系《中國經(jīng)濟周刊》專欄文章,轉(zhuǎn)載請注明出處。裴鈺,人文學者,作家,《中國經(jīng)濟周刊》專欄作者,長期致力于中國文化旅游和文化產(chǎn)業(yè)的研究,在名人故里經(jīng)濟、文化遺產(chǎn)利用和中國海洋歷史研究等方面,均有創(chuàng)新研究。

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