隨著政府采購(gòu)的不斷推進(jìn)，政府工程投資項(xiàng)目已經(jīng)逐步納入政府采購(gòu)集中采購(gòu)范圍，并在政府采購(gòu)總量中占有很大比重。在一些地區(qū)的政府投資領(lǐng)域，已經(jīng)開始引入“代建制”制度。如何將“代建制”納入政府采購(gòu)集中采購(gòu)范圍，充分運(yùn)用政府采購(gòu)這一公開、公平、公正的平臺(tái)選擇代建單位，并對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行有效的管理，是筆者本文要探討的問題。  

　　一、“代建制”的起源和定義  

　　項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。  

　　現(xiàn)行“代建制”是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和組織實(shí)施工程建設(shè)工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)�！按�建制”的特點(diǎn)是：項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。 

　　二、現(xiàn)行“代建制”的發(fā)展進(jìn)程  

　　從二十一世紀(jì)初起，在政府投資項(xiàng)目已經(jīng)開始推行“代建制”。2001年上海市建委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，試點(diǎn)范圍涉及水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局等單位。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。”財(cái)政部也很快推出“財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見”，對(duì)實(shí)行代建制后有關(guān)預(yù)算申報(bào)、編制和下達(dá)及建設(shè)資金撥付和監(jiān)督檢查等作了規(guī)定。此后，上海，北京、浙江等省、市也相繼出臺(tái)了各項(xiàng)規(guī)定以確保代建制的推行，但進(jìn)展比較緩慢。

　　三、政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及分析  

　　長(zhǎng)期以來政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式，這就造成了以下幾個(gè)主要方面的問題：  

　�。ㄒ唬┱�府投資項(xiàng)目管理缺少專業(yè)化管理。政府投資項(xiàng)目種類較多，有的工程具有很強(qiáng)的專業(yè)性，也有很強(qiáng)的綜合性，建設(shè)過程中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。政府部門往往是上一個(gè)投資項(xiàng)目，就組建一個(gè)臨時(shí)的基建班子或建設(shè)指揮部，由于缺少管理專業(yè)人員，加上沒有管理經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)施工過程難以進(jìn)行有效的管理和控制。  

　�。ǘ�）政府投資項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象仍很普遍。目前的政府投資項(xiàng)目投資和建設(shè)的主體基本上合二為一，缺少投資約束機(jī)制，缺乏有效的外在管理和制約手段。而政府投資項(xiàng)目特別是公益性項(xiàng)目資金主要來源于財(cái)政性資金，資金是無(wú)償撥付和使用的。因此，政府投資項(xiàng)目往往會(huì)出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃的“三超”現(xiàn)象。  

　　四、逐步在政府投資項(xiàng)目推行“代建制”

　　為了進(jìn)一步提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益，規(guī)范和完善政府投資項(xiàng)目建設(shè)流程，加強(qiáng)從決策、建設(shè)、資金計(jì)劃安排到竣工驗(yàn)收的全過程管理，減少“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，保證政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量，筆者認(rèn)為可以逐步在政府投資項(xiàng)目逐步推行“代建制”。實(shí)施代建制應(yīng)明確以下若干問題：  

　�。ㄒ唬┐�建項(xiàng)目的范圍。

　　凡由國(guó)家各級(jí)政府批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，使用財(cái)政性資金進(jìn)行的基本建設(shè)項(xiàng)目，其項(xiàng)目投資額在規(guī)定額度以上且建設(shè)單位沒有自行管理建設(shè)能力的建設(shè)項(xiàng)目，可實(shí)行代建制。投資限額可由政府相關(guān)職能部門確定。 

　�。ǘ�）代建制的形式。

　　可采取兩種代建形式：全過程代建，即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書要求，對(duì)工程的可行性研究或初步設(shè)計(jì)及建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行全程管理；階段代建，代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行階段管理�？紤]到項(xiàng)目前期工作區(qū)域化因素，由建設(shè)單位運(yùn)作更為便捷、經(jīng)濟(jì)，建議代建形式以階段代建為主。 

　�。ㄈ�）代建單位的確定。
　　
　　政府投資代建項(xiàng)目的代建單位應(yīng)通過招標(biāo)確定。按照政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，將選擇代建單位作為服務(wù)類項(xiàng)目納入政府采購(gòu)軌道，通過市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)來確定代建單位。需要明確規(guī)定的是，代建單位作為業(yè)主代表具有相對(duì)獨(dú)立性，不能與相關(guān)的設(shè)計(jì)、施工等企業(yè)存在資產(chǎn)和其他利益關(guān)系，更不能兼做施工單位。代建單位確定后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)和代建單位簽訂項(xiàng)目委托代建合同。明確代建項(xiàng)目的范圍、形式，雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。

　�。ㄋ模┐�建費(fèi)用的列支。

項(xiàng)目代建單位的代建管理費(fèi)用通過招標(biāo)確定后報(bào)財(cái)政部門審核后由財(cái)政集付中心集中支付，其費(fèi)用列支比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按實(shí)際發(fā)生數(shù)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制后，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費(fèi)用經(jīng)批準(zhǔn)可列支外，任何單位不得再列支建設(shè)單位管理費(fèi)。

　�。ㄎ澹┐�建單位的職責(zé)。

代建單位的主要職責(zé)是：1、組織施工、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)的招投標(biāo)。2、對(duì)施工單位、監(jiān)理單位的日常管理工作。3、對(duì)工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)管和驗(yàn)收。4、統(tǒng)計(jì)資料的填報(bào)工作。6、工程的全部檔案資料的收集、管理和歸檔工作。7、工程收尾和保修期間的工作。

　　五、實(shí)行“代建制”存在的誤區(qū)

　　由于“代建制”起步不久，許多做法需要進(jìn)一步規(guī)范。一些項(xiàng)目在實(shí)行“代建制”過程中，存在下列錯(cuò)誤做法必須予以糾正：

　　1、建設(shè)單位隨意指定代建單位。一些建設(shè)單位未按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定通過招標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇代建單位，而是由某個(gè)人或者建設(shè)單位隨意指定代建單位。這種做法違背了《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及其他法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，也會(huì)因暗箱操作可能產(chǎn)生腐敗行為。

　　2、代建單位兼做工程施工。由于一些建設(shè)單位對(duì)“代建制”制度概念模糊，讓代建單位既承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理，又承接項(xiàng)目施工建設(shè)，即所謂的“交鑰匙”工程。這種管理和施工同為一體的做法不符合建設(shè)部關(guān)于“項(xiàng)目管理企業(yè)不得有‘與受托工程項(xiàng)目的施工以及建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他厲害關(guān)系；在受托工程項(xiàng)目中同時(shí)承擔(dān)工程施工業(yè)務(wù)’行為”的有關(guān)規(guī)定，并會(huì)對(duì)項(xiàng)目的投資控制、施工質(zhì)量造成十分消極的影響。

　　“代建制”以政府購(gòu)買服務(wù)的方式通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇具有專業(yè)資質(zhì)的管理公司代理政府投資項(xiàng)目管理。它能有效克服政府投資項(xiàng)目由政府部門直接管理而產(chǎn)生的弊端，有利于提高建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)化管理水平，減少直至杜絕政府投資工程項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。在政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”中，建設(shè)單位要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，政府有關(guān)監(jiān)管部門要依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督管理，使 “代建制”制度得以健康發(fā)展。