《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已于2008年1月1日起施行。鑒此，制定各省、市、自治區(qū)實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的地方性法規(guī)有了上位法依據(jù)。為此，筆者特借本文對各省、市、自治區(qū)制定配套的地方性法規(guī)作些思考并提出建議。

　　要切實解決三種不良傾向問題

　　一要切實解決“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村化”傾向的問題。要抓好城鎮(zhèn)科學(xué)規(guī)劃，就要防止“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村化”傾向。鄉(xiāng)村城市化是社會發(fā)展的必然趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展的必須選擇。而“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村化”則是低標準規(guī)劃、建設(shè)和放松管理的結(jié)果。目前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有幾條街道，但街容街貌無異于鄉(xiāng)村，街道幾乎沒有城鎮(zhèn)起碼的排水、排污設(shè)施，沒有公廁以及垃圾堆放場所，這種低標準的城市建設(shè)只是完成了農(nóng)民宅基地的轉(zhuǎn)移，必須在科學(xué)編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作中引起足夠重視。

　　二要切實解決“公路街道化”傾向的問題。即有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)省投入，急功近利，大搞沿線建鎮(zhèn)，公路修到哪里，住房就規(guī)劃建到那里，這是城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)之大忌。沿路規(guī)劃建設(shè)的條狀城鎮(zhèn)無厚度、無腹地，有礙交通，影響鎮(zhèn)容，對經(jīng)濟發(fā)展也無多大作用，新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)皆應(yīng)以此為戒。

　　三要切實解決“建設(shè)統(tǒng)一化”傾向的問題。即每一個城鎮(zhèn)都應(yīng)有自己的規(guī)劃建設(shè)基調(diào)，這是由城鎮(zhèn)特色所決定的。但這個基調(diào)決不意味著建筑物必須統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一高度、統(tǒng)一裝飾，各地應(yīng)在進一步增強城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)精品意識和個性意識上下功夫，在建筑設(shè)計上要不求最大，但求最佳，精心塑造各具特色的城市和農(nóng)村集鎮(zhèn)形象。

　　要切實解決規(guī)劃編制的問題

　　當(dāng)前，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方面存在的主要問題是：在編制和實施規(guī)劃指導(dǎo)思想上過分注重經(jīng)濟增長指標，忽視了能源資源約束和環(huán)境保護，因而出現(xiàn)不少城鎮(zhèn)在發(fā)展的模式上粗放、浪費資源的現(xiàn)象。如果新編制的規(guī)劃不科學(xué)、不嚴肅、不切合實際，一旦經(jīng)過法定程序上升為公共政策，將給地區(qū)發(fā)展帶來災(zāi)難，甚至貽害子孫。

　　因此，各地要按照中央要求，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，在制定其城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的過程中進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，明確規(guī)定在方法上要研究完善城鄉(xiāng)規(guī)劃指標體系，確定約束性指標和強制性內(nèi)容，并將其作為規(guī)劃編制和實施的“鐵律”。

　　另則，由于城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟水平的不斷提高，必然帶來城鎮(zhèn)人口的大量增加。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅要研究人口數(shù)量，還要研究人口的素質(zhì)和在城鎮(zhèn)布局中的人口分布，同時還要研究不同人群的特征，研究中小城市和小城鎮(zhèn)的合理布局，以及研究如何降低居民生活成本的問題。同時，規(guī)劃編制中還要落實住房和科教文衛(wèi)等社會發(fā)展指標，與經(jīng)濟發(fā)展相配套、相協(xié)調(diào)。而控制性的“四線”等管理制度，同樣是科學(xué)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的最基本的要求。

　　此外，政府在組織編制的總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，還應(yīng)按照經(jīng)濟發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，科學(xué)地劃定規(guī)劃區(qū)，并明確制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃以及在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行城鄉(xiāng)各項建設(shè)。

　　要徹底解決“農(nóng)村建設(shè)無規(guī)劃”的問題

　　建議各省、市、自治區(qū)在其制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的地方性法規(guī)中有必要明確規(guī)定以下幾點：

　　一是切實做到鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃要安排好農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)的用地布局和范圍；二是切實做到農(nóng)村建設(shè)活動不得占用農(nóng)用地，確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，方可取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；三是切實做到鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的實施應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，民主決策、民主管理；四是切實做到改變鄉(xiāng)村規(guī)劃管理薄弱，現(xiàn)有的一些規(guī)劃未能體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要，以及農(nóng)村無序建設(shè)和土地浪費嚴重等現(xiàn)象。

　　要切實解決本地“城鄉(xiāng)二元分治”的問題

　　城鄉(xiāng)是不可分割的有機整體，沒有鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。目前，部分省、市、自治區(qū)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而據(jù)此開展的各項規(guī)劃建設(shè)活動不可避免地加劇這種二元的結(jié)構(gòu)特征，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。而且，這種制度還造成了法律法規(guī)空白，即在一些地區(qū)無法進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。如在西部各省、市、自治區(qū)的廣大農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開花”式的零星建設(shè)，大量耕地被圈占，直接損害了廣大農(nóng)民的根本利益。

　　為此，建議各省、市、自治區(qū)在制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的地方性法規(guī)時即明確規(guī)定：應(yīng)通過科學(xué)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理把握城鎮(zhèn)化進度，貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，使城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間資源配置、發(fā)展目標協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮其城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用。翟峰