2019年5月23日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下文簡稱《若干意見》） 正式公布，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成（趙龍，2019）。國土空間規(guī)劃體系是一個新生事物，必須要有足夠的耐心逐漸成熟與進階。機構(gòu)合并為國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)（董祚繼，2018），但體系的構(gòu)建還需要思維方式轉(zhuǎn)變和過往經(jīng)驗總結(jié)的有效結(jié)合，要做到水乳交融、知行合一，才能真正確保構(gòu)建“全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效”的國土空間規(guī)劃體系。

　　一些學(xué)者從不同的角度，對國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建紛紛提出自己的創(chuàng)見，有的側(cè)重于總體框架（伍江，2019），有的側(cè)重于思維范式與價值取向（梁鶴年，2019），有的側(cè)重于技術(shù)變革（趙燕菁，2019），有的側(cè)重于區(qū)域——要素統(tǒng)籌（林堅，等，2019），有的側(cè)重于用途管制機制（黃賢金，2019），等等。其中，孫施文等人從本源要義的角度，認(rèn)為國土空間規(guī)劃是推進生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段，是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求（孫施文，張皓，2019），這為理解國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建提供了良好的分析框架，本文擬作進一步的深入闡釋。

　　1 認(rèn)識論：生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心價值觀

　　一切行動從認(rèn)識開始，怎么認(rèn)識決定怎么行動。對于國土空間規(guī)劃而言，認(rèn)識論的核心必然是生態(tài)文明理念。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)的總體框架，為努力建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，指明了前進方向。國土空間規(guī)劃在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設(shè)內(nèi)容予以明確，在《若干意見》中也明確提出，國土空間規(guī)劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措”?？梢?，國土空間規(guī)劃就是為踐行生態(tài)文明建設(shè)提供空間保障，生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先理應(yīng)成為國土空間規(guī)劃工作的核心價值觀。

　　從工業(yè)文明時代步入生態(tài)文明時代，是世界發(fā)展的必然趨勢。中國走生態(tài)文明之路，之所以必須更加積極主動，一方面源自全球自然資源環(huán)境的壓力和中國作為國際大國的擔(dān)當(dāng)，如若中國像美國、澳大利亞一樣發(fā)展，至少需要五個地球的能源和資源，這是地球無法承擔(dān)的；另一方面源于中國自身的環(huán)境污染嚴(yán)重和生態(tài)系統(tǒng)退化，如果說杜甫筆下的古代戰(zhàn)亂年代是“國破山河在，城春草木深”，那么當(dāng)代和平年代卻有“國在山河破，城興草木凋”之虞。換言之，中國由于人均資源保有量有限，但又要實現(xiàn)人民對美好生活的向往，就既不能延續(xù)以往高消耗的“美國模式”，也不能采用高成本的逆城鎮(zhèn)化模式，而只能采取兼具緊約束資源投入和可支付經(jīng)濟投入兩大特征的可持續(xù)發(fā)展模式。因此，中國走生態(tài)文明的道路，從現(xiàn)實看源于內(nèi)外雙重壓力，從長遠看則關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來。

　　1.1 治理生態(tài)病是生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃的核心作用

　　對于國土空間規(guī)劃的認(rèn)識，不同的人身份不同、經(jīng)歷不同、目的不同，視角和觀點不盡相同。第一種是外視角，一般為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃人的思維，站在主體外面看，認(rèn)為新的國土空間規(guī)劃就是多規(guī)合一，核心是簡化流程、消除多規(guī)矛盾，主要任務(wù)是對圖斑，通過拼合疊加實現(xiàn)“多規(guī)合一圖”。第二種是內(nèi)視角，一般為傳統(tǒng)土地規(guī)劃人的思維，站在傳統(tǒng)國土“簡單、有效”的管理體系下，推崇一味的簡化，自上而下強化指標(biāo)和空間控制線的約束傳導(dǎo)，形式大于內(nèi)容，并一以貫之。新時代下，兩者均不可取，應(yīng)用“全視角”來認(rèn)識國土空間規(guī)劃，正如自然資源部總規(guī)劃師莊少勤所言：“生態(tài)文明的新時代是討論規(guī)劃邏輯的起點和基點，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐應(yīng)順應(yīng)新時代發(fā)展要求而優(yōu)化”（莊少勤，2019）。

　　當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局，規(guī)劃同樣也面臨百年未有之大變局。核心并不是因為機構(gòu)調(diào)整，而是因為進入到新時代，文明形態(tài)發(fā)生了變化?，F(xiàn)代城市規(guī)劃出現(xiàn)在工業(yè)文明時代，核心是用來解決工業(yè)化、快速城市化帶來的城市病，規(guī)劃價值取向體現(xiàn)工業(yè)文明時代的價值取向。現(xiàn)在進入生態(tài)文明時代，從生態(tài)文明的視角看，自然生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)、社會生態(tài)系統(tǒng)及其復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)都出了很多問題，所以才要修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體，才要修復(fù)自然經(jīng)濟社會復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，樹立人類命運共同體。相應(yīng)的，規(guī)劃的核心作用是要治理生態(tài)病，而不僅僅是治理城市病。

　　1.2 生態(tài)文明時代必須遵循的四大原則

　　一是生態(tài)系統(tǒng)不可分割。生態(tài)學(xué)研究生物和周圍環(huán)境之間的相互關(guān)系，其中生物最早指的是個體，隨著研究的深入，發(fā)現(xiàn)生物不是以個體而是以種群的方式存在，因此研究又?jǐn)U展到種群和環(huán)境的關(guān)系，再深入發(fā)現(xiàn)應(yīng)該是生物群落和環(huán)境的關(guān)系，再深入發(fā)現(xiàn)其實是一個生態(tài)系統(tǒng)，并且是一個復(fù)合系統(tǒng)，既有自然系統(tǒng)，又有社會、經(jīng)濟、文化等系統(tǒng)。

　　二是生態(tài)后果不分疆域。為什么習(xí)總書記提出人類命運共同體能引起共鳴，很大程度上因為生態(tài)問題是系統(tǒng)問題、區(qū)域問題，通俗而言，就是你不好了我也好不了，污染別人的同時也會污染自己，河北有霧霾北京也遭殃，蘇州有污水上海也遭殃，全球氣候變暖地球人民都遭殃，全球生態(tài)系統(tǒng)是一個完整的共同體。

　　三是生態(tài)產(chǎn)品不可或缺。不管是藍天、白云、綠植，還是清新的空氣和潔凈的水體，對美好生活而言都缺一不可，并且逐漸變成稀缺品。

　　四是生物多樣性彌足珍貴。多樣性的背后蘊含極高的價值，其中：大自然中可直接拿來用的，稱為直接價值，如大自然提供的建筑物料、日常食材等；因生物多樣性帶來的、蘊含在其內(nèi)的用于解決現(xiàn)實問題的智慧與辦法，稱為間接價值，如植物中提煉的中草藥可用來療養(yǎng)身體，再比如大自然清馨、悠然的環(huán)境可治愈心理疾病；直接價值很大，間接價值更大，甚至還可能有尚未發(fā)現(xiàn)的潛在價值。生物多樣性與氣候和緯度有著密切的關(guān)系，隨著寒帶至熱帶遞增。我國雖然地域面積廣闊排名世界第三，但生物多樣性僅排名第八位，排名第一的是巴西，因其亞馬遜熱帶雨林里蘊含了極其豐富多樣的生物基因。

　　1.3 現(xiàn)代生態(tài)學(xué)的三大理論基礎(chǔ)

　　現(xiàn)代生態(tài)學(xué)研究的是復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，主要有三個研究方向。

　　一是整體性理論。中國古代的宇宙觀和自然觀歷來強調(diào)整體性，人法地、地法天、天法道、道法自然的思想，就源于中國人對大自然整體性的思考?，F(xiàn)代生態(tài)學(xué)研究是由小到大，由生物個體到種群、群落、系統(tǒng)再到復(fù)合系統(tǒng)的整體性研究，這多少契合了中國的傳統(tǒng)思維。整體性思維就是要從整體的視角，而不是分割的方式，去觀察、分析、判斷事物，這才是典型的生態(tài)思維。

　　二是生物多樣性理論。要有多樣性的概念，才有生命力與活力。比如，過去的國家主體功能區(qū)規(guī)劃從相對單一的地理學(xué)的視角，對全國生態(tài)進行劃區(qū)管控，得出的結(jié)果是北方有大面積的林帶需要重點保護與管控，反而越到南方保護與管控力度越弱，這與生物多樣性的價值背道而馳，不符合生物多樣性分布的緯度梯度格局規(guī)律（即隨著緯度降低，物種多樣性增加）。因此，在生態(tài)文明視角下，如果沒有建立起生物多樣性的思維方式，則無法正確認(rèn)知生態(tài)價值。

　　三是生態(tài)系統(tǒng)理論。動物與動物之間，生物與生物之間，都是既相互依存、同時又相互競爭的，所謂“競爭互利”。城市亦是如此，既要競爭也要合作，過去損人利己的發(fā)展方式是反生態(tài)的思維，共贏發(fā)展才符合生態(tài)系統(tǒng)思維。因此，必須加強兩種思維，一是系統(tǒng)思維，不能機械線性思維；二是整體思維，不能簡單分割思維。比如過去研究城市重點關(guān)注建設(shè)用地，非建設(shè)用地關(guān)注較少，西溪濕地就提供了城市和生態(tài)相融，復(fù)合生態(tài)、居住、創(chuàng)新、文化交流等功能和諧共生的典范，是生態(tài)文明時代人民群眾對美好生活追求的重要空間載體，西溪濕地也從一個純自然生態(tài)空間，成為具有復(fù)合功能與獨特魅力、人與自然和諧共生的新型城市空間。

　　1.4 基于生態(tài)文明認(rèn)識論視角構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的要點

　　從生態(tài)文明認(rèn)識論的視角出發(fā)，未來國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建要明確以下兩大要點：

　　第一，樹立生態(tài)視角。生態(tài)視角是觀察和理解現(xiàn)實的一把關(guān)鍵鑰匙，要養(yǎng)成用生態(tài)視角看問題的習(xí)慣，提高用生態(tài)視角看問題的能力。當(dāng)然，生態(tài)既包含自然生態(tài)，也包括經(jīng)濟生態(tài)、社會生態(tài)、文化生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、創(chuàng)新生態(tài)甚至政治生態(tài)，只有建立了多元、整體的生態(tài)視角，才能更好地分析、研究和謀劃城市。其實樹立了生態(tài)視角，諸多事情就會豁然開朗：如工業(yè)文明時代我國提西部大開發(fā)，是因工業(yè)文明時期西部不如東部，沿海地區(qū)外向型經(jīng)濟占優(yōu)，因此需要“以東帶西”，以生產(chǎn)來推動西部發(fā)展，拓展國家開放發(fā)展格局。而當(dāng)前生態(tài)文明時代，北方發(fā)展較為緩慢，就是因為其多樣性缺乏，不僅僅是自然生態(tài)系統(tǒng)多樣性缺乏（華北平原植物幾乎都以楊樹為主，物種相對匱乏），經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)也較為單一（國有企業(yè)往往占據(jù)絕對主體，只有少量外資、合資與私營企業(yè)），甚至連文化生態(tài)也更加單調(diào)（從春晚收視率的分布北方遠高于南方就可見一斑），造成經(jīng)濟活力不足，城市發(fā)展不可持續(xù)。

　　第二，樹立生態(tài)價值觀。要用生態(tài)文明的價值觀替代工業(yè)文明的價值觀，重構(gòu)什么是好什么是差、什么應(yīng)該什么不應(yīng)該的價值體系。首先是多樣性，不要單一化，單一會導(dǎo)致韌性不足，應(yīng)對能力不強。城市多樣性的涵蓋面很廣，不僅自然資源要多樣，功能、產(chǎn)業(yè)、人群、空間、景觀等都要多樣。其次是包容性，有機包容講究內(nèi)在的關(guān)聯(lián)與平衡，不能相互排斥，不能以大壓小，要實現(xiàn)生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)之間的平衡。如公共服務(wù)設(shè)施的布局，工業(yè)文明時代關(guān)注集聚和效率，傳統(tǒng)規(guī)劃將大量文化設(shè)施集中布局，提升服務(wù)能級；到了生態(tài)文明時代，更好的做法應(yīng)該是將文化設(shè)施分散到社區(qū)中，讓服務(wù)設(shè)施與社區(qū)形成有機融合的包容體，通過關(guān)聯(lián)性提升社區(qū)的活力和設(shè)施使用的效率。當(dāng)然還有諸多生態(tài)價值觀下的關(guān)鍵詞，諸如有機、平衡、分散、就近、韌性、復(fù)合、步行、適度、小微、體驗、綠色、循環(huán)、開放、協(xié)作、友好、依存、連通、集群、網(wǎng)絡(luò)等。以“就近”為例，看上去非常不起眼的兩個字，卻蘊含了深刻的生態(tài)學(xué)價值觀：城鄉(xiāng)要融合，城市發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就近布局利于食品就近供應(yīng)、更安全、更綠色，且能減少因遠距離運輸帶來的不經(jīng)濟和碳排放等負面影響；污染物應(yīng)就近、分散處理，利于提升城市的安全韌性，強化對外部變化的應(yīng)對能力。

　　在生態(tài)文明價值觀影響下，分析城市問題時，還應(yīng)關(guān)注若干基本要點。第一，經(jīng)濟增長不等于經(jīng)濟發(fā)展，增長是跟過去比較，發(fā)展是看未來的潛力，參照物不同；第二，經(jīng)濟發(fā)展不等于城市發(fā)展，城市發(fā)展的內(nèi)涵更為豐富，還包括社會、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展；第三，城市發(fā)展不等于城市建設(shè)，發(fā)展是多元的，建設(shè)是單一的；第四，生態(tài)不等于綠地，更不等于景觀，生態(tài)文明強調(diào)生態(tài)，而不是過分追求綠地和景觀。生態(tài)一定是道法自然，依靠自然做功，而不是高投入、多維護，城市種植亦是如此，植物是群落的、多樣性的，美國每個城市的平均樹種是800 多種，而中國城市平均才300 多種，相差甚多。生態(tài)應(yīng)該少花錢，多花錢的生態(tài)是偽生態(tài)、反生態(tài)。

　　過去城市發(fā)展是以經(jīng)濟發(fā)展為中心，經(jīng)濟學(xué)追求的是價值相同、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有拉平和趨同的取向；相反，社會學(xué)的取向強調(diào)不同本身就是價值，豐富多彩更好；而生態(tài)學(xué)就更加強調(diào)整體性與多樣性。因此。在生態(tài)文明時代，城市的價值應(yīng)該是多樣化的，應(yīng)關(guān)注生物、環(huán)境、文化、風(fēng)貌等多元特色，沒有單一的、標(biāo)準(zhǔn)化的所謂“好”，好的城市應(yīng)該是能夠適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的城市，應(yīng)該是因地制宜、各美其美，才能美美與共、天下大同。好的規(guī)劃既不能“以地為本”，也不是簡單地“以人為本”或“以生物為本”，而應(yīng)該“以人與自然和諧為本”；既不是單一的開發(fā)導(dǎo)向，也不是純粹的保護導(dǎo)向，而是“開發(fā)與保護協(xié)調(diào)”的服務(wù)導(dǎo)向。這才是中國文化精髓“道生一，一生二，二生三，三生萬物”的真正要義所在，所謂“孤陰不生，獨陽不長”，陰陽合和才能萬物生焉。換言之，只有深刻理解了生態(tài)價值觀和復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的重要性，才能更清晰的看待資源、理清問題、認(rèn)識價值，才能做好新時代的國土空間規(guī)劃。

　　2 本體論：全面實現(xiàn)高水平治理是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的根本依據(jù)

　　“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是中共中央提出全面深化改革的總目標(biāo)之一，《若干意見》指出國土空間規(guī)劃體系“是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求”。由此可見，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，承載著不斷推進全面深化改革目標(biāo)實現(xiàn)的重大職責(zé)，就是要通過改革，讓空間規(guī)劃回歸到適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)上。

　　從國家治理能力的層面去理解規(guī)劃，核心是要綜合考慮如何將“資源”變成“資產(chǎn)”再變成“資本”，自然資源部設(shè)立的核心職能就是要聚焦于對自然資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、確權(quán)、分配、流轉(zhuǎn)、保值與增值，將空間作為自然資源資產(chǎn)進行管理，這與發(fā)展階段及其相應(yīng)的制度設(shè)計密不可分。從規(guī)劃的發(fā)展演變看，大致可以分為三個階段：第一階段，規(guī)劃的時代背景是以建設(shè)為導(dǎo)向，是從建筑學(xué)、工程學(xué)的背景出發(fā)，主要任務(wù)是回答怎么樣的建設(shè)更科學(xué)合理、更經(jīng)濟、更美觀。第二階段，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市發(fā)展升級，規(guī)劃的作用是為城市政府的決策提供咨詢服務(wù)。衍生出諸多概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃，指向的并不是工程建設(shè)，而是城市發(fā)展的方向與思想，要確定合理的目標(biāo)和恰當(dāng)?shù)膽?zhàn)略，以凝聚全社會共識。第三階段，隨著城市與區(qū)域快速發(fā)展，資源、環(huán)境問題越來越突出，規(guī)劃勢必走向資源管理型規(guī)劃，要在生態(tài)文明發(fā)展新理念下，加強對國土空間資源的統(tǒng)籌管理與引導(dǎo)。由此可見，國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的時代要求，其本質(zhì)是要推動治理能力現(xiàn)代化，是要通過高水平的空間治理，推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國。

　　也正因為國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建事關(guān)治理體系改革，因此應(yīng)緊扣規(guī)劃的編制、審批、監(jiān)管三大環(huán)節(jié)。

　　2.1 規(guī)劃編制：融合進階

　　過去，幾大空間規(guī)劃是相互分隔的：城鄉(xiāng)規(guī)劃比較復(fù)雜，動輒幾十甚至上百個專題專項，把規(guī)劃研究和規(guī)劃編制報批混為一談，大動干戈卻常常事倍功半；國土規(guī)劃比較簡要，強化指標(biāo)的分解、管控、落實，但剛性管控有余而戰(zhàn)略引領(lǐng)不足。新的國土空間規(guī)劃編制應(yīng)該是“合一”的，且須把握四個原則：①深入淺出。變革過去不同類型規(guī)劃“深入深出、淺入淺出”的問題。規(guī)劃內(nèi)容要深入，深研問題、找準(zhǔn)方法、明確路徑；規(guī)劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡；②發(fā)揮優(yōu)勢。過往不同類型規(guī)劃有不同的特點與優(yōu)勢，要發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃深入研究城市問題的能力，發(fā)揮國土規(guī)劃強化管控和約束傳導(dǎo)的體制優(yōu)勢，揚長棄短、優(yōu)勢互補，提升綜合水平；③補齊短板。無論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都不能認(rèn)為用過去的“兩把刷子”就可以承擔(dān)起新的國土空間規(guī)劃編制任務(wù)，多規(guī)是“合一”而不是“拼一”，“合”是內(nèi)外互通，是以生態(tài)文明的新思想、新理念、新理論，內(nèi)外一致地指導(dǎo)規(guī)劃編制；④突出特點。不突出特點的規(guī)劃是沒有價值的，合一的規(guī)劃還應(yīng)凸顯城鄉(xiāng)規(guī)劃的精髓，突出城市發(fā)展的特色。

　　針對四大原則，規(guī)劃編制應(yīng)注意兩方面要求：一是不能沿用老思路。過去規(guī)劃的目標(biāo)清晰而單一，就是指導(dǎo)建設(shè)，因此規(guī)劃的“招數(shù)”如同拿著錘子敲釘子，無論敲擊釘子的力量大小、角度高低是否合適，多少都能起些作用。而未來目標(biāo)更加綜合多元，不僅是發(fā)展，更重要是找尋生態(tài)、綠色的發(fā)展路徑，因此需要更加全面、更加創(chuàng)新的思路與方法來支撐；二是不能套用新模板。國土空間規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范、規(guī)程開始陸續(xù)發(fā)布，但如果規(guī)劃僅僅是按照規(guī)范、規(guī)程對號填空，這種規(guī)劃是沒用的、沒有生命力的。規(guī)劃的靈魂是因地制宜，不同地區(qū)發(fā)展階段與特點差異明顯，如西藏青海地廣人稀，生態(tài)極其脆弱，這類地區(qū)的國土空間管控應(yīng)黑白分明，剛性管控相對明確，且邊界明晰；而江浙地區(qū)，自古以來人與自然高度融合，若用黑白分明的管控措施，會因邊界過于分明，導(dǎo)致活力受限，此類地區(qū)應(yīng)該有黑白過渡的“灰空間”，才能傳承發(fā)揚天人合一那無窮無盡的魅力?？傊?，規(guī)劃編制必須因地制宜，不能全國一刀切，不能死套規(guī)程。做不同地區(qū)規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮地方資源稟賦、發(fā)展階段、現(xiàn)實問題、國家戰(zhàn)略，提出針對性方案，綜合起來體現(xiàn)生態(tài)文明下的地方特色與要義。

　　2.2 規(guī)劃審批：分級授權(quán)

　　自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中明確要求報批審查的原則是“管什么就批什么”，但也有人對此做了歪曲延續(xù)，拿著簡化流程的擋箭牌，變成“批什么就編什么”。“管什么就批什么”是對的，但絕不等于“批什么就編什么”是對的。核心在于國家構(gòu)建五級的國土空間規(guī)劃體系時，應(yīng)強調(diào)分級授權(quán)的理念?，F(xiàn)在有些人希望利用國土信息平臺的優(yōu)勢，上下一致、一管到底，這種思想對于國家國土空間資源管理來說一種災(zāi)難，聽起來很美好，實際卻不能應(yīng)對任何變化。上位規(guī)劃是通過下位規(guī)劃貫徹、體現(xiàn)和傳遞，而不應(yīng)直接拿上位規(guī)劃來管理和督查。過去的督查都是拿著國家層面的規(guī)劃直接督查城市的違法建設(shè)，這是錯誤手段。新的體系應(yīng)是分級審批、分級授權(quán)、分級督查，國家層面督查省級政府的要點應(yīng)該是是否編制省級層面的國土空間規(guī)劃，是否貫徹落實上位規(guī)劃與國家戰(zhàn)略要求；省級層面督查城市政府的要點應(yīng)該是是否編制城市一級的國土空間規(guī)劃，是否貫徹落實省級層面的戰(zhàn)略部署、管控與指標(biāo)要求，是否編制詳細規(guī)劃來貫徹落實總體意圖，而真正對建設(shè)情況的督查依據(jù)應(yīng)該是詳細規(guī)劃，逐層授權(quán)、層層監(jiān)督。

　　相應(yīng)的，管什么批什么、分級授權(quán)引導(dǎo)下的規(guī)劃編制，就不能將歪曲為“為管理而規(guī)劃”，美其名曰過去的規(guī)劃編制不為管理、不考慮管理，現(xiàn)在應(yīng)關(guān)注管理，怎么好管理怎么去編，盡可能的簡單、簡單再簡單，以便簡化流程。然而，管理是上級部門的權(quán)力，為管理而編的規(guī)劃，那就是為上級部門而編制的規(guī)劃，城市理應(yīng)屬于人民，規(guī)劃應(yīng)為人民群眾追求美好生活而編制，怎么能一概而論“為管理而編制”。國家和省級層面的規(guī)劃，作為上位規(guī)劃，可能更多為管理而編制，但城市層面的規(guī)劃更多為了指導(dǎo)實施。因此，不能簡單一刀切，更不應(yīng)簡化、簡化再簡化，規(guī)劃的目標(biāo)不僅僅是規(guī)劃管理，還是助力科學(xué)決策、凝聚社會共識、指導(dǎo)實施建設(shè)等的核心政策工具。規(guī)劃本原很簡單，核心是五個字——目標(biāo)與行動，首先是目標(biāo)、其次是行動，關(guān)聯(lián)起來就是規(guī)劃。沒有目標(biāo)就沒有規(guī)劃，理想與目標(biāo)是希望未來是一種更好的狀態(tài)，但只提理想沒有用，一定要有行動方案，用實際行動去實現(xiàn)，而僅僅為了管理的規(guī)劃是不需要行動的，因為管理往往是限制行動的。

　　2.3 規(guī)劃監(jiān)管：精準(zhǔn)有效

　　規(guī)劃監(jiān)管會越來越受到重視，現(xiàn)在有人提出要從簡從嚴(yán)，秉承精簡流程、提高效率的宗旨，大大減少國務(wù)院審批城市的數(shù)量，有其合理之處，但也要防止過于簡單的思維。其實，審批監(jiān)管的數(shù)量并不是最重要的，監(jiān)管的對象是否精準(zhǔn)、監(jiān)管的內(nèi)容是否有效，可能更為關(guān)鍵，正如有的專家所說“數(shù)量減少，不如擇要”。何為擇要，即從國家角度不應(yīng)僅僅關(guān)乎城市的行政等級和規(guī)模大小，更應(yīng)考量城市是否在某一方面體現(xiàn)國家價值。比如桂林市全域不過530 萬人左右，GDP 總量僅排全國第126名，既不是省會、副省級城市，也不是特大、超大城市，但卻是山水相融相生、天人合一的中國城市建設(shè)重要代表，具有國家層面的重大價值，反而應(yīng)該作為國家層面監(jiān)管的城市，并指導(dǎo)和支持其規(guī)劃與建設(shè)。

　　3 方法論：引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和締造高品質(zhì)生活是國土空間規(guī)劃的主要抓手

　　《若干意見》中進一步明確，國土空間規(guī)劃“是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段”。當(dāng)前我國面臨兩大基本國情：一是持續(xù)惡化的生態(tài)資源環(huán)境難以支撐社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展；二是不平衡不充分的空間供給難以滿足人民對美好生活的向往。為此，必須一方面引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，其內(nèi)涵包括綠色、創(chuàng)新、特色化的發(fā)展，文化藝術(shù)和制度創(chuàng)新引領(lǐng)的發(fā)展，以及優(yōu)化社會、人口、空間結(jié)構(gòu)提升效率的發(fā)展；另一方面締造高品質(zhì)生活，推動國土空間供給從滿足“生存機會”需要的“衣、食、住、行”空間，到滿足“生活品質(zhì)”需要的“教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游、休閑”空間，再進而滿足“生命價值”需要的“藝術(shù)、文化、社會交往、自主創(chuàng)造”空間。

　　3.1 劃定要素流動邊界、顯化生態(tài)產(chǎn)品價值

　　改革開放40年來，我國在提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品的能力上大幅提升，但是在提供生態(tài)產(chǎn)品的能力上卻是下降的。與之形成對比的是，人民群眾對生態(tài)產(chǎn)品的需求正在不斷攀升。供需矛盾導(dǎo)致的稀缺性使得生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)成為可能，能夠兼顧自然資源資產(chǎn)的保值增值和人民群眾的財富增長。

　　國土空間規(guī)劃需要平衡資源的自然屬性和資產(chǎn)屬性，實現(xiàn)自然資源的資產(chǎn)化、資本化，以及生態(tài)資產(chǎn)的增值和效益最大化。推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度路徑中，建立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，需要通過創(chuàng)新權(quán)能、明晰產(chǎn)權(quán)來實現(xiàn)；建立要素流動激勵機制是引擎，需要通過分區(qū)制度、交易制度、補償制度來保障。

　　特別是通過分區(qū)制度劃定要素流動邊界。市場機制不是萬能的，生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性和外部性決定其流動性需要進行分區(qū)分類約束。需要通過功能分區(qū)制度，讓“應(yīng)流動且已流動的要素更暢通地流動，應(yīng)流動但未流動的要素創(chuàng)造條件流動，不應(yīng)流動的要素嚴(yán)禁其流動。”在可流動要素的邊界內(nèi)，通過創(chuàng)新權(quán)能建立自然資源資產(chǎn)的他項權(quán)流轉(zhuǎn)機制，通過“低交易成本、高交易總量”的要素市場，實現(xiàn)自然資源的優(yōu)化配置和資產(chǎn)保值增值。

　　3.2 樹立生態(tài)優(yōu)先的國土空間規(guī)劃價值位序

　　人類文明不同階段所需求資源的類型是不同的。工業(yè)文明時代的城市規(guī)劃價值評估多基于開發(fā)導(dǎo)向，更加關(guān)注工業(yè)產(chǎn)品的原料和市場，更加強調(diào)交通區(qū)位、功能區(qū)位等。未來國土空間規(guī)劃應(yīng)該更多關(guān)注自然資源和生態(tài)產(chǎn)品，強化生態(tài)區(qū)位和生態(tài)價值的評估。

　　生態(tài)系統(tǒng)價值包括三個部分：生態(tài)系統(tǒng)提供的物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)價值、生態(tài)文化服務(wù)價值。一方面要科學(xué)評估生態(tài)系統(tǒng)面向區(qū)域的生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)價值和自身物質(zhì)產(chǎn)品價值，建構(gòu)安全、穩(wěn)定的生態(tài)格局，劃定人類不可進入的生態(tài)保護紅線；另一方面，在人類活動的區(qū)域中，要以生態(tài)文化服務(wù)價值為衡量標(biāo)準(zhǔn)，確定良好生態(tài)產(chǎn)品的提供地，將其與生態(tài)產(chǎn)品消費地作為國土空間的兩個新極點，建構(gòu)消費人群往返兩地的運輸通道。

　　例如：青海玉樹州的三江源地區(qū)，如果從開發(fā)導(dǎo)向的區(qū)位評估，結(jié)論是距離機場近，有條件開發(fā)與建設(shè)；但從生態(tài)價值的角度評估，該地區(qū)是長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區(qū)，是世界上高海拔生物多樣性最集中的地區(qū)之一，生態(tài)價值極高、且不可替代，因此應(yīng)將其劃入生態(tài)保護紅線，促進生態(tài)移民搬遷，實施最嚴(yán)格的生態(tài)保護制度。

　　3.3 完善多元維度的國土空間規(guī)劃技術(shù)手段

　　過去土地利用規(guī)劃的管控要素主要有三個：指標(biāo)、位置和邊界。指標(biāo)在空間上是不落地的，可以理解為“零維”屬性；位置在空間上是點狀要素，是“一維”屬性；邊界在空間上是面狀要素，是“二維”屬性。這些要素對耕地資源管理已經(jīng)足夠，雖然“簡單、粗暴”，但是“有效”。

　　過去城市建設(shè)的管控要素是“三維”的，即在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，需要確定建筑的高度、容積率，研究建筑外部的體量、形態(tài)、界面、比例，建筑內(nèi)部的空間、分層、通道、尺度。

　　過去城鄉(xiāng)規(guī)劃的管控要素是“四維”的，即在城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，增加了時間維度，按照“開發(fā)一片、見效一片、再開發(fā)下一片”的原則，考慮近、中、遠期規(guī)劃，明確不同階段該做什么、不該做什么。從集約、高效運營城市這一角度看，“第四維度”非常重要，同樣的規(guī)劃布局采用不同的規(guī)劃時序，可能會產(chǎn)生截然相反的結(jié)果。

　　如果拋開“人”這一主體，那么對國土空間實施“四維”要素管控就已經(jīng)夠了。但新時代的國土空間規(guī)劃是以人民為中心、“五位一體”的規(guī)劃。它研究的不僅是客體空間，還包括“人”這一主體對客體空間的認(rèn)識，正如諾伯格·舒爾茨在《場所精神》一書中所述：“場所=空間+精神”，在客體空間上疊加人的記憶、體驗、感受，就增加了“第五維度”，使國土空間成為有意義的“場所”。無論是東方或西方，我們都能從禮儀、宗教建筑或構(gòu)筑物上感受到它給周圍環(huán)境帶來的“場所精神”。“第五維度”承載了城市記憶，塑造了市民的集體潛意識，培育著城市的認(rèn)同感和歸屬感，最終形成“城市精神”。

　　空間是舞臺，主角是歷史長河中“你方唱罷我登場”的人，空間存在的歷史越長、積累的故事越多，它的“第五維度”價值就越高。我們要讓歷史走進當(dāng)代，走向未來；讓未來容納當(dāng)代、充滿歷史。蘇州古典園林不僅是因其造園技藝而出名，更重要的是其背后承載的故事、積淀的文化，及其蘊含的東方哲學(xué)思想。它的價值不會隨時間的推移而褪色，反而會更加熠熠生輝。

　　未來的空間規(guī)劃至少是五維、甚至是六維的。隨著信息技術(shù)的進步，5G與AR、VR 技術(shù)的融合，實體空間將與多個虛擬空間伴生構(gòu)成平行世界，現(xiàn)實與虛擬的邊界將逐漸模糊，從而升級到六維空間。

　　新時代的國土空間規(guī)劃應(yīng)該是融合一維、二維、三維、四維、五維視角下的多元技術(shù)手段，融合多學(xué)科的知識與技術(shù)，回歸到空間引領(lǐng)與管控的本源，回歸到人本屬性，疊加“人”這個主體的認(rèn)識，疊加了情緒和情感，空間的意義和價值將會發(fā)生翻天覆地的變化。“土地”和“空間”是兩個截然不同的概念，空間規(guī)劃首先要從認(rèn)識上使空間“升維”，從一維、二維、三維，升級到四維、五維甚至六維；其次要在規(guī)劃技術(shù)手段上實現(xiàn)多元融合、多維創(chuàng)新，才能引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、締造高品質(zhì)生活，讓國土空間更加豐富多彩。

國土空間規(guī)劃多元維度融合的技術(shù)手段示意

　　3.4 強化環(huán)境導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃分析方法

　　在以往功能導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、交通導(dǎo)向確定城市空間結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，強化環(huán)境導(dǎo)向?qū)臻g結(jié)構(gòu)的決定作用，例如：

　　3.4.1 提出通風(fēng)廊道的格局和控制要求

　　對于靜風(fēng)頻率高或炎熱的地區(qū)，應(yīng)打開城市通風(fēng)廊道，從而提升城市的空氣流動性、緩解熱島效應(yīng)和改善人體舒適度。應(yīng)依據(jù)城市盛行風(fēng)向決定風(fēng)廊的大致走向，并在此基礎(chǔ)上疊加背景風(fēng)環(huán)境、地表通風(fēng)潛力、通風(fēng)量、城市熱島、綠源空間分析，利用區(qū)域生態(tài)廊道、城市藍綠網(wǎng)絡(luò)和公共空間、交通主干路、與風(fēng)廊走向平行的板式建筑等共同組織構(gòu)建通道，連通綠源與城市中心，打通弱通風(fēng)量分布區(qū)，達到降低城市熱島強度的目的。

　　對于常受風(fēng)暴侵害或寒冷的地區(qū)，則應(yīng)阻隔城市通風(fēng)廊道，從而降低城市公共空間的風(fēng)速、減緩極端氣候災(zāi)害對城市的負面影響。與前面的手段相反，可以通過曲折的生態(tài)廊道和公共空間、與風(fēng)廊走向垂直的板式建筑等形成風(fēng)廊屏障。

　　3.4.2 以保護生物遷徙廊道作為空間布局前提

　　應(yīng)當(dāng)識別對生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義的區(qū)域、廊道，逐步騰退工程設(shè)施和人類活動，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。比如，大西洋的三文魚洄游是一個奇特而壯觀的生態(tài)現(xiàn)象，加拿大、美國沿線各?。ㄖ荩┒家员Ｕ先聂~洄游為目標(biāo)，提出河道生態(tài)環(huán)境修復(fù)策略，有效提升了三文魚種群數(shù)量。

　　3.5 發(fā)揮“雙評價”、“雙評估”的技術(shù)支撐作用

　　應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識“雙評價”的“有條件支撐”作用。一方面，通過“雙評價”可以識別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的大致合理規(guī)模和大致適宜空間；另一方面，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到人類和人居空間是一個“復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng)”，會根據(jù)外界自然環(huán)境變化制定因地制宜的適應(yīng)策略，這一定程度上擴大了承載能力和適宜區(qū)間，因此，不能用“放之四海而皆準(zhǔn)”的固化指標(biāo)對不同區(qū)域進行“雙評價”。換言之，“雙評價”既非萬能、也非無用，關(guān)鍵是要有“生態(tài)適應(yīng)”的理念與策略。

　　在“雙評估”中，應(yīng)加強對現(xiàn)狀資源利用的績效評估和未來面臨風(fēng)險的安全評估。一方面，按照“嚴(yán)控增量、盤活存量、釋放流量、提高質(zhì)量”的原則，以現(xiàn)狀資源利用績效作為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”增量用地指標(biāo)投放的首要依據(jù)，嚴(yán)格控制閑置用地較多、產(chǎn)出效率不高城市的增量指標(biāo)；另一方面，對城市所在區(qū)域可能面臨的中長期風(fēng)險進行戰(zhàn)略評估，特別是氣候變化、地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害、資源短缺對城市造成的負面影響，采取相應(yīng)的減緩和適應(yīng)策略。

　　3.6 建構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的國土空間規(guī)劃指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

　　高質(zhì)量發(fā)展要求推動了規(guī)劃價值取向和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的改變，主要包括：

　　（1） 從經(jīng)濟速度轉(zhuǎn)向經(jīng)濟質(zhì)量

　　從過去關(guān)注GDP 總量和增速指標(biāo)，轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、財政收入與GDP 的比例、全要素生產(chǎn)率對GDP 的貢獻、高新技術(shù)企業(yè)占規(guī)上企業(yè)比重、單位GDP的能耗水耗、地均產(chǎn)出和利潤等指標(biāo)。

　　（2） 從人口規(guī)模轉(zhuǎn)向人口質(zhì)量

　　從過去關(guān)注人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化率，轉(zhuǎn)向關(guān)注人口結(jié)構(gòu)、受高等教育人口占比、人才吸引能力、基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、戶籍人口城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。

　?。?） 從固定資產(chǎn)投入轉(zhuǎn)向研發(fā)投入

從過去關(guān)注固定資產(chǎn)投入總量，轉(zhuǎn)向關(guān)注研發(fā)投入總量，以及吸引研發(fā)企業(yè)進駐所需要的軟硬件環(huán)境，包括城市公共服務(wù)水平、城市開放度、市場化指數(shù)、活力指數(shù)等指標(biāo)。

　?。?） 從城市硬設(shè)施轉(zhuǎn)向城市軟環(huán)境

　　從過去關(guān)注城市公共服務(wù)、道路交通、市政公用等硬設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)向關(guān)注“以人的感受為核心”的軟環(huán)境營造，完善“15 分鐘社區(qū)生活圈”，建設(shè)綠道、藍道、精品街道、魅力街區(qū)，創(chuàng)造多元包容的公共空間，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的綠色化，建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施和智慧基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建“兒童友好型、老年友好型、殘障友好型”城市。

　　3.7 創(chuàng)新促進要素流動的國土空間政策和制度

　　要素流動才能提高效率，沉淀只會閑置低效浪費。國土空間的資源優(yōu)化配置不僅需要空間方案供給，更需要政策制度供給。重點包括以下3點。

　　3.7.1 城鄉(xiāng)土地增減掛鉤應(yīng)突破地域局限

　　目前除少數(shù)試點地區(qū)以外，絕大多數(shù)地方的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤仍局限于縣域范圍，這大大限制了土地整治的價值實現(xiàn)，也阻礙了新型城鎮(zhèn)化的推進。應(yīng)該逐步放開地域局限，近期可以先擴展至經(jīng)濟聯(lián)系相對緊密的都市圈，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置。

　　3.7.2 城市經(jīng)營性用地的管控應(yīng)更加靈活

　　對不同屬性的城市用地應(yīng)該差異化管控，以兼顧公平與效率。對于非市場化取得的公益性用地，政府的管控應(yīng)更加嚴(yán)格，防止土地性質(zhì)和使用功能隨意變更；對于通過市場途徑取得的經(jīng)營性用地，應(yīng)以負面清單的方式進行彈性管控，避免強制、鼓勵流動，防止空間供給的供需不匹配，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

　　3.7.3 城市土地應(yīng)加強復(fù)合用途的管理

　　與農(nóng)村土地用途相對單一不同，城市土地?zé)o論在平面還是豎向上的用途都更加復(fù)合，這意味著在更小空間內(nèi)的功能更混合、更有多樣性，城市也更有活力。應(yīng)該細化復(fù)合用途城市土地的管理方式，對復(fù)合用途的統(tǒng)計、轉(zhuǎn)換等提出契合現(xiàn)實需求的引導(dǎo)性和約束性要求。

　　總之，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮過去城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間類規(guī)劃的優(yōu)勢。站在生態(tài)文明新時代下，結(jié)合新時代多元社會群體的新需求，科學(xué)評估、預(yù)判趨勢、前瞻未來，合理管制公共資源、高效供給公共服務(wù)，推進過去空間類規(guī)劃的化學(xué)反應(yīng)和有機融合，建立完善國土空間規(guī)劃體系，為新時期高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活提供空間保障。

　　4 結(jié)語

　　如前所述，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心要義可以簡要概括為“一優(yōu)三高”：“一優(yōu)”是指生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先，“三高”為全面實現(xiàn)高水平治理、引領(lǐng)推動高質(zhì)量發(fā)展和共同締造高品質(zhì)生活。其中生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先是國土空間規(guī)劃的核心價值觀，是認(rèn)識論的范疇；全面實現(xiàn)高水平治理是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的根本依據(jù)，是本體論的范疇；引領(lǐng)推進高質(zhì)量發(fā)展和共同締造高品質(zhì)生活是國土空間規(guī)劃的主要抓手，是方法論的范疇。

生態(tài)文明背景下“一優(yōu)三高”的國土空間規(guī)劃體系

　　國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建是文明演替和時代變遷背景下的重大變革，要依靠國土空間規(guī)劃來引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、倒逼綠色發(fā)展，絕不是原來幾種空間規(guī)劃拼湊型的“物理整合”，而是重構(gòu)型的“化學(xué)反應(yīng)”。國土空間規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃；其對城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃既有承繼，也有發(fā)展。無論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都應(yīng)該摒棄基于原有經(jīng)驗的“傲慢與偏見”，虛懷若谷、海納百川。一方面各取所長、優(yōu)勢互補——充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在理論體系和技術(shù)方法、土地規(guī)劃在政策工具和剛性傳導(dǎo)的既有優(yōu)勢，另一方面面向未來、彌補短板——盡快解決知識老化、經(jīng)驗匱乏、能力不足等問題，以應(yīng)對生態(tài)文明新時代的新要求。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃師，要深刻理解國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的認(rèn)識論、本體論、方法論，強化以人為本的初心和手段，強化多維空間的感知與管控，補齊各種理論與技術(shù)短板，為建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國貢獻一份力量。