一、城市化的本質(zhì)是什么?

　　按照維基百科的定義，城市化是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)過程中是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力像非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)村人口向城市地區(qū)集聚居住，以及整個(gè)社會(huì)不斷適應(yīng)這一變化的過程。我特別關(guān)注后面這句話，"整個(gè)社會(huì)不斷適應(yīng)這一變化的過程"。按我的理解，所謂整個(gè)社會(huì)不斷適應(yīng)這一變化的過程，主要是制度上不斷改革完善，適應(yīng)人口流動(dòng)的過程，這一點(diǎn)在中國格外重要，因?yàn)橹袊^去有著阻礙城鄉(xiāng)之間要素自由流動(dòng)的城鄉(xiāng)分割體制，這一體制雖然在過去近四十年的改革過程中有所改進(jìn)，但尚未根本改變。

　　我國改革開放后保持了年均9%以上的高速增長，也帶來了城市化水平的持續(xù)提高，平均每年提高約1.04個(gè)百分點(diǎn)，有人說我們用幾十年時(shí)間，走過了一些發(fā)達(dá)國家上百年的城市化進(jìn)程。在這個(gè)過程中，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)配置，以及農(nóng)村土地資源向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)配置的中國特色方式，在一定程度上降低了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展的成本，在中國工業(yè)化和城市化過程中扮演了非常積極的作用，但也導(dǎo)致了一些問題。這些問題的產(chǎn)生，與我們的制度改革還不能很好適應(yīng)城市化快速發(fā)展是密切相關(guān)的。所以，理解中國的城市化問題，不能只看到城市建設(shè)、城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等技術(shù)問題，更主要的是制度改革問題。今天主要介紹兩個(gè)方面的制度改革問題。

　　二、戶籍制度改革

　　我國目前外出打工就業(yè)的農(nóng)民有2億多人。還有近1億已經(jīng)擁有城鎮(zhèn)戶籍，在不同城市之間轉(zhuǎn)移就業(yè)的城市人口，這些人總體上是從小城鎮(zhèn)、中小城市向更大城市轉(zhuǎn)移就業(yè)的人群，文化層次相對(duì)較高，很多都是大學(xué)畢業(yè)生。為了便于城市人口管理，使這些流動(dòng)人口能夠享受更加公平的公共服務(wù)，國務(wù)院出臺(tái)了戶籍制度改革的決定，要求除特大城市之外的城市放開落戶限制，特大城市以上的城市也要設(shè)立公開透明的落戶條件，讓流動(dòng)人口對(duì)能否落戶有穩(wěn)定的預(yù)期。除此以外，還實(shí)行了針對(duì)流動(dòng)人口的零門檻居住證制度，試圖通過居住證制度，使那些在城鎮(zhèn)居住但沒有本地城鎮(zhèn)戶口的常住人口，能夠享受子女就學(xué)、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)。由于我們?cè)谥贫壬弦呀?jīng)基本不限制基于就業(yè)的流動(dòng)，因此戶籍制度改革和居住證制度改革，本質(zhì)上是想要解決的是流動(dòng)人口的公共服務(wù)待遇問題。

　　但從戶籍制度改革和居住證制度實(shí)施的實(shí)際情況看，各地的做法并沒有完全達(dá)到國務(wù)院文件的要求，有的城市落戶門檻不僅沒降低，反而進(jìn)一步提高了，有的甚至還以各種名目往外趕人，有的城市居住證領(lǐng)取還設(shè)置了名目不同的門檻。在我看來，這些打折扣的做法，問題不在于沒有不折不扣地貫徹國務(wù)院文件要求，更主要的在于有違公平正義的核心價(jià)值觀要求。因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)城市勞動(dòng)者，不管他(她))是不是擁有本地戶口，他們對(duì)本地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，與擁有戶口的本地勞動(dòng)者是完全一樣的，本質(zhì)上應(yīng)該享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕耆鹊纳鐣?huì)待遇。不給就是歧視，不給就是不公。由于很多城市還將購車、買房等與戶籍掛鉤，進(jìn)一步造成了對(duì)非戶籍常住人口的不便，使得這群人對(duì)現(xiàn)行制度和政策的積怨日深，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定，需要進(jìn)一步放開限制、降低門檻，促進(jìn)流動(dòng)人口的市民化。

　　三、土地制度的改革

　　與城市化相關(guān)的土地制度主要有兩個(gè)方面，一是城市建設(shè)用地的供給制度，二是農(nóng)村土地制度的改革。

　　從城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度看，出于對(duì)耕地保護(hù)的需要，我國對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的中央計(jì)劃管理制度，各地的建設(shè)用地?cái)?shù)量由國土資源部代表中央政府進(jìn)行計(jì)劃分配額度的管理，這是我國改革開放后保留的少有的計(jì)劃配給領(lǐng)域。由于地方政府在計(jì)劃額度基礎(chǔ)上壟斷了土地一級(jí)市場以及相應(yīng)的土地出讓收益，這一制度對(duì)控制建設(shè)用地占用規(guī)模、保護(hù)耕地、增加地方財(cái)政收入等起到了積極作用。由于建設(shè)用地配給規(guī)模不能完全滿足地方政府工業(yè)和城市建設(shè)用地的需求，在不占用耕地基礎(chǔ)上，國土資源部在一些地區(qū)開展了"增減掛鉤"試點(diǎn)，就是農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模掛鉤，按額度給了地方政府騰出建設(shè)用地，復(fù)墾后相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模和自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了耕地不減少，建設(shè)用地增加的目的。在此基礎(chǔ)上衍生了重慶的地票制度，使農(nóng)村建設(shè)用地減少形成的城鎮(zhèn)建設(shè)用地額度，可以在地票交易所交易，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求方可以在地票交易所購買相應(yīng)的建設(shè)用地額度。這一做法更好地發(fā)揮了市場機(jī)制作用，提高了增減掛鉤機(jī)制下建設(shè)用地額度的市場配置效率，為農(nóng)民提供了建設(shè)用地的市場化有償退出機(jī)制。為了鼓勵(lì)各地使在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶并享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊墓卜?wù)，國土資源部有開展了建設(shè)用地規(guī)模與落戶人數(shù)掛鉤的機(jī)制，使得那些落戶外來人口較多的城市也能相應(yīng)得到較大的建設(shè)用地計(jì)劃額度。這些建設(shè)用地制度的改進(jìn)雖然在計(jì)劃供應(yīng)剛性基礎(chǔ)上增加了彈性，在一定程度上更好滿足了不同地區(qū)城市建設(shè)用地的需求，但也存在以下突出問題。

　　一是計(jì)劃配置土地資源導(dǎo)致的資源錯(cuò)配問題。一些發(fā)展較快、流入人口較多的城市不能得到相應(yīng)的建設(shè)用地資源匹配，加之對(duì)超大城市和特大城市實(shí)施控制制度，而這些城市吸納外來人口更多，導(dǎo)致超大城市、特大城市建設(shè)用地緊張，地價(jià)持續(xù)攀升，房價(jià)高企。

　　二是增減掛鉤機(jī)制下形成的建設(shè)用地配置效率偏低。由于增減掛鉤形成的建設(shè)用地規(guī)模只能在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行配置，主要配置在縣城或小城鎮(zhèn)，那些成長較快、用地效率更高的城市不一定能得到增減掛鉤的建設(shè)用地規(guī)模，降低土地資源配置的整體效率，如果能在全省范圍內(nèi)進(jìn)行配置或交易，可以大大提高這一效率。

　　三是增減掛鉤制度導(dǎo)致多地實(shí)行趕農(nóng)民上樓的強(qiáng)制行為。為了獲取農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾帶來的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，很多地方以城鎮(zhèn)化的名義將農(nóng)民趕進(jìn)樓房，以獲得農(nóng)村建設(shè)用地容積率提高帶來的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加及其利益。導(dǎo)致農(nóng)村變樣成為"城鎮(zhèn)"，農(nóng)民生產(chǎn)生活也帶來諸多不便。

　　四是城市低效用地或廢舊用地再開發(fā)受到現(xiàn)有土地出讓方式和用途管制的制約，增加了難度。

　　從農(nóng)村宅基地和承包地制度看，通過實(shí)行農(nóng)地"兩權(quán)分離"和"三權(quán)分離"，農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)基本建立，有利于耕地通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)城農(nóng)民也可以通過轉(zhuǎn)讓出租、入股等不同方式，獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入。進(jìn)城農(nóng)民不用的農(nóng)村住宅和宅基地，也可以通過出租、入股、有償退出等不同形式，獲得相應(yīng)的用益物權(quán)收入。這些制度性改進(jìn)和安排，有利于提高農(nóng)村土地資源的配置效率和效益。

　　但是，這一基于農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變的產(chǎn)權(quán)改革舉措，依然存在一些問題。

　　一是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合約存在期限偏短，穩(wěn)定性不夠等缺陷，不利于對(duì)土地的長期投入和改良。

　　二是由于不具有土地所有權(quán)，對(duì)土地的經(jīng)營缺乏可持續(xù)發(fā)展的考慮，存在過度開發(fā)獲利等短期行為，對(duì)耕地的地力存在過度開發(fā)和利用。

　　三是許多耕地流轉(zhuǎn)后更傾向于從事收益較高的經(jīng)濟(jì)作物種植和生產(chǎn)，不愿意用于糧食等低收益作物生產(chǎn)。如果用于糧食生產(chǎn)，則很難獲得出讓收入，導(dǎo)致不少耕地難以轉(zhuǎn)讓出手而撂荒。

　　四是進(jìn)城農(nóng)民宅基地有償退出的制度尚未定型和建立，隨著土地收益的不斷提高，更多進(jìn)城農(nóng)民選擇不落戶而保留在農(nóng)村的土地權(quán)益，使得農(nóng)村人口雖然不斷減少，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而進(jìn)一步增加。我國過去雖然減少農(nóng)村居民2億多人，但農(nóng)村居民點(diǎn)占地反而增加了4000萬畝左右，這樣的制度實(shí)際上并不利于耕地的保護(hù)。

　　四、繼續(xù)完善城市化體制機(jī)制

　　我國仍處于城市化30%-70%的快速發(fā)展期，城市化的動(dòng)力依然強(qiáng)勁，這是由我國還存在較大的城鄉(xiāng)差距決定的。我國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均收入差距還在2.7倍左右，如果把城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)差距也算進(jìn)去，差距更大。城鄉(xiāng)差距越大城市化的動(dòng)力就越強(qiáng)，這是由人往高處走的規(guī)律決定的。

　　城市化是未來我國發(fā)展需要完成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，繼續(xù)完善城市化制度，是未來我國結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。通過完善城市化制度安排，使我國的城市化進(jìn)程更加順利、更少障礙，可以更加充分地發(fā)揮城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和分工細(xì)化效應(yīng)，通過城市的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新效應(yīng)擴(kuò)大就業(yè)，大大提高農(nóng)村勞動(dòng)力和土地的資源配置效率。以我國第一產(chǎn)業(yè)與第二第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距來看，轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，就可以提高近3倍勞動(dòng)生產(chǎn)率，土地資源在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)配置的轉(zhuǎn)換所帶來的資源配置效率提高將更加顯著。因此，城市化的推進(jìn)，將大大提高我國的資源配置效率，這與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)是完全一致的。此外，更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，還會(huì)減少農(nóng)村的留守兒童和留守老人，環(huán)節(jié)由此帶來的社會(huì)問題，讓農(nóng)村兒童更早接受城市現(xiàn)代文明的洗染。

　　未來的城市化制度改革，應(yīng)該以徹底破除城鄉(xiāng)分割的二元體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)為目標(biāo)來展開，真正發(fā)揮市場對(duì)城鄉(xiāng)要素配置的決定性作用。在土地制度改革方面，可以在現(xiàn)行改進(jìn)措施基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)完善，把可以推廣的好做法通過制度形成規(guī)范，積極穩(wěn)妥地逐步加以推進(jìn);對(duì)有待進(jìn)一步改進(jìn)的繼續(xù)進(jìn)行探索，形成新的經(jīng)驗(yàn)和做法。應(yīng)該根據(jù)新形勢和新階段的發(fā)展特征，破除圍繞農(nóng)村土地制度改革形成的老觀念和歷史教條，畢竟我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的就業(yè)機(jī)會(huì)和城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制，已經(jīng)與歷史上失地農(nóng)民的悲慘環(huán)境大不相同，今后對(duì)進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)和落戶居住的農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，完全可以在"兩地"有償退出方面開展更符合實(shí)際的探索和試點(diǎn)。在戶籍制度和居住證制度改革方面，應(yīng)該要不折不扣地落實(shí)好國務(wù)院文件的規(guī)定，推進(jìn)更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶和市民化，以更好體現(xiàn)社會(huì)公平正義。我個(gè)人認(rèn)為，城市化順利推進(jìn)形成的結(jié)構(gòu)性改革效應(yīng)，不僅有利于中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，還有利于加快人的現(xiàn)代化和社會(huì)的長期和諧穩(wěn)定。

       （作者徐林為國家發(fā)展和改革委員會(huì)中國城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心主任，本文為在北大國家發(fā)展研究院中國季度經(jīng)濟(jì)形勢會(huì)議上的發(fā)言)