日前，《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》獲審議通過。媒體報(bào)道稱，試點(diǎn)方案的通過能以“極速”形容，從提出構(gòu)想到審議通過不足半年時(shí)間，足見祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)之緊迫性。

　　截至2014年底，全國已建立自然保護(hù)區(qū)2729處，此外還建立了國家地質(zhì)公園240個(gè)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)225個(gè)、國家級森林公園779個(gè)、國家濕地公園429個(gè)，分屬林業(yè)、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門（以林業(yè)為主）。這些保護(hù)地的規(guī)劃建立過程，幾乎都有利益博弈的影子，以至于一個(gè)地方，掛了幾塊牌子，以平衡各方利益。

　　這種局面要不要改？要改。但是，肯定不是改一個(gè)名字，或者把一堆名字收攏到一處就能行的。

　　我曾負(fù)責(zé)并執(zhí)筆羌塘和雅魯藏布大峽谷國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃，后來在國家林業(yè)局也看到很多自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃文本，其中包括我負(fù)責(zé)完成的幾個(gè)濕地國家公園、國家森林公園的總體規(guī)劃。

　　這些不同名目規(guī)劃所體現(xiàn)的不同保護(hù)地的功能、分區(qū)、設(shè)計(jì)，甚至預(yù)算，都大同小異，除了個(gè)別純粹的旅游區(qū)，幾乎連總規(guī)的篇目格式都可以直接拷貝。這不僅是因?yàn)橄嚓P(guān)文本規(guī)范很接近，也是一種必然：在中國，值得開發(fā)、值得觀賞的自然景觀，很少不需要在自然生態(tài)上予以保護(hù)；與此同時(shí)，在需要保護(hù)的地方，又很少不面臨開發(fā)的壓力或誘惑。

　　不同的保護(hù)地本身不是改革的對象，改革需要改變的是“政出多門，九龍治水”。比如，既有跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制是否有效？如果無效，可以有怎樣的創(chuàng)新？這種體制創(chuàng)新，是在政府內(nèi)部，還是由各地區(qū)深改小組直接介入？更大的跨省區(qū)合作協(xié)調(diào)，之前沒有協(xié)調(diào)好，之后靠什么形式的創(chuàng)新協(xié)調(diào)？這些問題，恐怕不是地方部門能撬動(dòng)的。

　　目前國家公園體制總體的改革思路，是超越部門利益，通過更高的統(tǒng)一決策節(jié)點(diǎn)予以管理。某種程度上，是管理權(quán)力的上交和集中。這似乎也是國際保護(hù)地管理的一個(gè)趨勢。

　　不過，僅僅是將管理的權(quán)限集中與上交，也不足以稱為創(chuàng)新。比如在相關(guān)部門之上，沒有一個(gè)更有力更全面的管理環(huán)節(jié)嗎？也是有的。當(dāng)年一些地方的保護(hù)區(qū)或林區(qū)，與當(dāng)?shù)卣畮缀跻惶兹笋R、兩塊牌子。保護(hù)機(jī)構(gòu)“統(tǒng)管”到這種地步，按理應(yīng)該效果更好了吧？顯然不一定。而且在這種情況下出了什么問題，比如在保護(hù)區(qū)里開礦，更難被發(fā)現(xiàn)處理。

　　“九龍治水”只是形式，任何一種保護(hù)地管理體制的特點(diǎn)，都取決于其功能設(shè)定和背后利益相關(guān)方。內(nèi)在問題沒改變，即使管理權(quán)上交統(tǒng)管，由于仍然要顧及相關(guān)利益，依然面臨“改不動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn)。

　　中央提出建立國家公園體制，是以建立國家公園為改革推手，完善我國保護(hù)區(qū)體系，解決目前的地域分割、部門分治，“多龍治水”的難題。所謂體制創(chuàng)新，既要有自己的新辦法，也可以借鑒別人的老辦法。但要做到不照搬，就需要充分考慮國情的不同。

　　以美國為例。美國國家公園也算中央集權(quán)型管理體制，由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局主導(dǎo)管理工作，形成以“國家公園管理局—地方辦公室—基層管理局”為主線的垂直管理體系，地方政府無權(quán)介入。有關(guān)國家公園的政策和法律條款，則由社會(huì)各界向美國國會(huì)發(fā)起提案，提案通過后即成立。

　　但是，美國社會(huì)在保護(hù)地管理上，容納多種所有權(quán)機(jī)制，包括私人領(lǐng)地保護(hù)。與之對應(yīng)，在中國，幾乎所有自然保護(hù)都要政府來管。

　　其次，美國的國家公園不以營利為目的。美國國家公園每年游客量達(dá)2.5億至3億人次，門票收入?yún)s不到1億美元，也就是說每人每年僅花費(fèi)40美分（約合人民幣2元6角）。

　　美國國家公園的管理費(fèi)來源于國會(huì)撥款，國家公園管理局從不給各個(gè)公園下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)，以防止公園借口搞開發(fā)項(xiàng)目。在中國，這就屬于政府包辦，不僅管事，還要出錢。又是老問題。

　　最后，美國關(guān)于國家公園以及其他保護(hù)地的立法相當(dāng)多，而中國至今只有一個(gè)《自然保護(hù)區(qū)條例》。這些法律當(dāng)然是超然于管理機(jī)構(gòu)或組織之上的。由于普遍的執(zhí)法環(huán)境差異，即便是現(xiàn)有《自然保護(hù)區(qū)條例》，也難以認(rèn)真執(zhí)行。

　　這就形成了一個(gè)惡性循環(huán)：一方面，法定管理機(jī)制簡單，造成執(zhí)法剛性不足；另一方面，執(zhí)法普遍難以落實(shí)，又使保護(hù)管理容易走偏。其實(shí)在國家公園之外，美國保護(hù)地管理的差異性和多樣性可能比中國更強(qiáng)。但由于首先保證了在組織之外有法律作為“最高限制”，減少了人為因素造成的混亂和弊病。

　　國家公園管理，也有賴于成熟的社會(huì)自我組織和管理，以及全社會(huì)包括公共輿論的監(jiān)督。開發(fā)與保護(hù)，收權(quán)與放權(quán)，在自然保護(hù)中乃至更多領(lǐng)域，都有“一抓就死，一放就亂”的老問題，一頭獨(dú)大增加管理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，“多龍治水”降低效率……

　　這樣看來，“國家公園體制試點(diǎn)”，還真不是一個(gè)小的技術(shù)問題，配得上“改革”這個(gè)大題目。《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》特別強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)的并非國家公園這一實(shí)體，而是國家公園管理體制”，應(yīng)該也是為了避免“國家公園一窩蜂上馬”，徒有虛名與器物，遺漏制度與思想。