目前，我國(guó)已有12個(gè)省份試點(diǎn)9處國(guó)家公園，國(guó)家公園體制的建立進(jìn)入總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵階段。

　　日前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第37次會(huì)議審議通過《建立國(guó)家公園體制總體方案》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，建立國(guó)家公園體制，對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法律保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系。業(yè)內(nèi)人士分析，形成國(guó)家公園體制總體方案后，我國(guó)第一個(gè)真正意義上的國(guó)家公園應(yīng)很快能現(xiàn)身。

　　國(guó)家公園并不是一個(gè)新名詞。美國(guó)是這方面的先行者，1872年美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立了美國(guó)、也是世界上最早的國(guó)家公園，即黃石國(guó)家公園。自黃石國(guó)家公園設(shè)立以來，全世界已有一百多個(gè)國(guó)家設(shè)立了上千處風(fēng)情各異、規(guī)模不等的國(guó)家公園。當(dāng)然，各國(guó)對(duì)于國(guó)家公園的定義未必一致，但是總體上都是指向自然保護(hù)區(qū)。

　　目前，我國(guó)已有12個(gè)省份試點(diǎn)9處國(guó)家公園，國(guó)家公園體制的建立進(jìn)入總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵階段。關(guān)于推進(jìn)國(guó)家公園體制建立的整體框架目前已經(jīng)有了共識(shí)，包括頂層設(shè)計(jì)、明確管理主體、編制全國(guó)國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)國(guó)家公園立法、研究投融資政策、明確建設(shè)程序、出臺(tái)規(guī)范性指導(dǎo)文件等。但要順利推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)，應(yīng)以試點(diǎn)過程中的深層次矛盾和問題為著力點(diǎn)，厘清國(guó)家公園的定位、國(guó)家公園與現(xiàn)行自然保護(hù)地的整合與協(xié)調(diào)，以及國(guó)家公園的保護(hù)與發(fā)展等三方面問題。

　　國(guó)家公園的定位

　　國(guó)家公園應(yīng)該堅(jiān)持什么樣的定位？中央深改組會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念”。我國(guó)現(xiàn)有公園體系包括國(guó)家、省、市縣、城市與街區(qū)五級(jí)，并涵蓋自然生態(tài)與環(huán)境、人居環(huán)境。其中，國(guó)家公園位于公園體系的“金字塔”頂端且引領(lǐng)整個(gè)公園體系，具有“國(guó)家代表性”，體現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的獨(dú)特性、多樣性和全局性；國(guó)家公園的“公益性”主要體現(xiàn)在生態(tài)效益方面，其優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品能夠提供強(qiáng)大的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，以滿足對(duì)應(yīng)國(guó)家層級(jí)的需求，使全國(guó)人民都能夠感受到這種最普惠的民生福祉。

　　“國(guó)家代表性”和“全民公益性”表明了國(guó)家公園的公共產(chǎn)品特征，因此國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)應(yīng)確定為中央事權(quán)。然而，目前國(guó)家級(jí)及各級(jí)自然保護(hù)區(qū)主要由地方出錢、出力、出人來維持運(yùn)行：一方面，造成自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的成本地方承擔(dān)與效益的全國(guó)意義之間不對(duì)稱，使得一些地方對(duì)自然保護(hù)區(qū)的工作積極性下降；另一方面，自然保護(hù)區(qū)所屬地區(qū)或相對(duì)集中地區(qū)也往往是社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的地區(qū)，地方財(cái)力有限。這一矛盾應(yīng)當(dāng)在國(guó)家公園體制中得到高度重視和有效解決。

　　以管理體制中基礎(chǔ)性的資金機(jī)制為例，應(yīng)依據(jù)“劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，對(duì)以國(guó)家公園功能為核心職能的主體功能區(qū)，建立系統(tǒng)匹配的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，構(gòu)建以中央級(jí)政府財(cái)政為主的籌資機(jī)制，完善這些區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的資金機(jī)制創(chuàng)新，確保其公益性。國(guó)家級(jí)以下的其他類型的自然保護(hù)地，宜實(shí)行分級(jí)分類管理，主要界定為地方各級(jí)政府的事權(quán)，明確相關(guān)責(zé)任及其職能，做好中央財(cái)政與地方各級(jí)財(cái)政支持相結(jié)合、保護(hù)開發(fā)利益在各級(jí)地方合理分配的機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方積極性。除此之外，還需要打通其他投資渠道。參照美國(guó)國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)，除了自身的經(jīng)營(yíng)收入之外，還有中央財(cái)政、慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)贊助等重要投資渠道。

　　從試點(diǎn)情況來看，存在哪些不足

　　會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系。這里就涉及國(guó)家公園與現(xiàn)行自然保護(hù)地的整合與協(xié)調(diào)問題。其中關(guān)鍵是，堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，基于國(guó)家公園厘清現(xiàn)行國(guó)家各類自然保護(hù)區(qū)的橫向聯(lián)系。

　　不得不承認(rèn)，現(xiàn)有的部門分治和行政區(qū)劃分隔，很大程度上使完整的自然生態(tài)系統(tǒng)被人為分割，交叉重疊和碎片化現(xiàn)象明顯，影響了保護(hù)功能的發(fā)揮。且以往的自然保護(hù)地類型較多，大多是由地方申報(bào)、部門為主審批而建立，這種自下而上申報(bào)的做法使得一些重要自然生態(tài)系統(tǒng)由于某些地方積極性不高而未被納入保護(hù)。國(guó)家公園有多種類型，科學(xué)性和專業(yè)性較強(qiáng)，業(yè)務(wù)管理上與多部門有交集，任何一個(gè)部門都難以單獨(dú)完成管理目標(biāo)。目前存在的既行使自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督權(quán)又直接實(shí)施部分自然保護(hù)區(qū)管理的現(xiàn)象，需要在國(guó)家公園體制建設(shè)中得以解決。

　　從國(guó)家公園體制試點(diǎn)情況來看，創(chuàng)新性尚顯不足。國(guó)家公園體制試點(diǎn)的目的就是要理順國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家地質(zhì)公園等各類保護(hù)地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成可復(fù)制、可推廣的保護(hù)管理模式，為建立統(tǒng)一規(guī)范的中國(guó)特色國(guó)家公園體制提供經(jīng)驗(yàn)。目前我國(guó)已有三江源、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、長(zhǎng)城、香格里拉普達(dá)措、大熊貓和東北虎豹9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，涉及青海、湖北、福建、浙江、湖南、北京、云南、四川、陜西、甘肅、吉林和黑龍江等12個(gè)省份。但是，其中絕大多數(shù)以各種方式掛牌“國(guó)家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，有的地方不當(dāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，更多看重國(guó)家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益，試點(diǎn)情況既不規(guī)范、也不公益，沒有能夠緩解和處理好保護(hù)、服務(wù)與經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。

　　我們需要認(rèn)識(shí)到，建立國(guó)家公園體制不單是建立一些國(guó)家公園實(shí)體，而是以整合建立國(guó)家公園為改革抓手，完善自然保護(hù)管理體制，從頂層設(shè)計(jì)入手解決這些問題，在突出公益性的前提下，進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范、公益的管理。為此，有必要對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)各類保護(hù)地的交叉重疊和碎片化區(qū)域進(jìn)行清理規(guī)范和歸并整合，對(duì)現(xiàn)有各類保護(hù)地的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”的管理模式，并積極探索跨行政區(qū)保護(hù)管理的有效途徑。國(guó)家公園宜作為自然資源產(chǎn)權(quán)獨(dú)立單元由國(guó)土部門登記，由資源管理部門實(shí)施管理，由綜合部門實(shí)施監(jiān)督。

　　堅(jiān)持適度開發(fā)與保護(hù)

　　在國(guó)家公園體制中，最核心的問題是如何處理好開發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系。

　　國(guó)家公園的開發(fā)一方面要與人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模相匹配，另一方面要完成其自身的生態(tài)保育任務(wù)。國(guó)家公園的主體目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，而非大搞旅游等開發(fā)活動(dòng)。當(dāng)然，大多數(shù)國(guó)家公園除了具備自然保護(hù)的主體功能外，同時(shí)兼有科學(xué)研究、游憩展示、環(huán)境教育和社區(qū)發(fā)展等輔助功能。由于國(guó)家公園大多數(shù)處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護(hù)主體功能的同時(shí)，適度開展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國(guó)家公園的多功能復(fù)合效益。然而務(wù)必牢記的是，國(guó)家公園的保護(hù)功能具有最高優(yōu)先級(jí)，當(dāng)其他功能的發(fā)揮影響到保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)時(shí)，就要服從、服務(wù)于“保護(hù)”這個(gè)根本目標(biāo)。

　　與此同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)第一”并非是要“絕對(duì)的保護(hù)”，更不是要打造“無人區(qū)”式的國(guó)家公園。在滿足國(guó)家公園生態(tài)效益的前提下，也不能把國(guó)家公園完全封閉起來。國(guó)家公園的核心區(qū)和生態(tài)保育區(qū)嚴(yán)格禁止人為活動(dòng)；在不影響保護(hù)的前提下，可以考慮在可接受的范圍內(nèi)拿出極小比例的面積作為游憩展示區(qū)，進(jìn)行最低限度的必要設(shè)施建設(shè)，并通過規(guī)范的管理引導(dǎo)民眾進(jìn)入，使民眾能夠感受自然之美，接受環(huán)境教育，培養(yǎng)愛國(guó)情懷，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展?？傮w而言，國(guó)家公園的建設(shè)，需要堅(jiān)持適度開發(fā)與保護(hù)。

　　我國(guó)的國(guó)家公園體制起步于生態(tài)文明建設(shè)的新起點(diǎn)，目前已進(jìn)入試點(diǎn)改革的攻堅(jiān)階段。為此，需要直面矛盾和問題，妥善處理好以上提到的三方面問題，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，促進(jìn)具有中國(guó)特色國(guó)家公園體制建設(shè)的健康發(fā)展。