黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了一系列重大戰(zhàn)略部署，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。天津?qū)⑼七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)改革新機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方向，以人的城鎮(zhèn)化為中心，以提高質(zhì)量為關(guān)鍵，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，努力探索具有時(shí)代特征、具有天津特色的新型城鎮(zhèn)化之路。

　　日前，由中共中央黨校、中國(guó)建筑工程總公司聯(lián)合舉辦的2017中國(guó)新型城鎮(zhèn)化高峰論壇在濱海新區(qū)舉辦。相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、政府領(lǐng)導(dǎo)和新聞媒體圍繞“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，共解幸福方程式”的論壇主題，共同探討新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新舉措和發(fā)展方向，分享新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐研究成果。現(xiàn)摘編論壇發(fā)言，以饗讀者。

　　中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任 曹立：

　　城鎮(zhèn)化要從政策層面進(jìn)行變革

　　目前，全國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%，正處于城鎮(zhèn)化加速期。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)，在2020城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，到2030年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%，也就是說(shuō)有10億人要生活在城市，所以中國(guó)的城鎮(zhèn)化確實(shí)承載著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程非常重要的內(nèi)容。

　　在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，人、地、錢(qián)的矛盾越來(lái)越突出。一是面臨人的問(wèn)題，人怎么進(jìn)城？一方面是體制、制度的問(wèn)題、戶(hù)籍制度的問(wèn)題，一方面是人進(jìn)城以后怎么在城市生活得更好的問(wèn)題。二是地的問(wèn)題，如何促進(jìn)城鄉(xiāng)土地合理流動(dòng)，提高土地利用效率，這是從制度層面解決的問(wèn)題。三是錢(qián)從哪里來(lái)，這是需要拓展城鎮(zhèn)化資金渠道。

　　圍繞這些難題，未來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，要從政策層面進(jìn)行變革。

　　第一，突出“以人民為中心”的價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好。城市核心是人，關(guān)鍵是衣食住行、生老病死、安居樂(lè)業(yè)，城市是居住的，房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的，城市不管怎么建也是人要在城市生活，而不是要把它變成房地產(chǎn)，變成GDP的增長(zhǎng)。另外，人怎么進(jìn)得來(lái)？需要?jiǎng)?chuàng)新戶(hù)籍制度，幫助人口實(shí)現(xiàn)職業(yè)上從農(nóng)業(yè)人口變成非農(nóng)業(yè)人口，地域上從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，身份上從農(nóng)民變成市民的過(guò)程。

　　第二，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地合理流動(dòng)，提高土地利用效率。現(xiàn)在改革方向非常明顯，就是集體土地市場(chǎng)化改革的問(wèn)題，讓集體建設(shè)用地能夠直接入市，自由流轉(zhuǎn)成為土地改革大方向。這方面有三個(gè)方面相關(guān)聯(lián)：一是改革和完善農(nóng)村土地制度，促進(jìn)農(nóng)村土地的提質(zhì)增效；二是土地征管機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用提質(zhì)；三是建設(shè)“緊湊型城市”，提高城鎮(zhèn)用地集約度和人口密度。

　　第三，以投融資機(jī)制創(chuàng)新拓展城鎮(zhèn)化資金渠道。新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目不光是融資的方式，它可能是一種運(yùn)營(yíng)的方式，而且這種方式更可持續(xù)。

　　第四，重視產(chǎn)城一體，促進(jìn)產(chǎn)城人協(xié)調(diào)融合。服務(wù)業(yè)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程到了中后期以后主要的產(chǎn)業(yè)。所以從服務(wù)業(yè)自身的發(fā)展，服務(wù)業(yè)也是新型服務(wù)業(yè)，比如說(shuō)依托于信息技術(shù)，依托于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)和一些新興產(chǎn)業(yè)會(huì)成為未來(lái)產(chǎn)城人融合、城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中重要的產(chǎn)業(yè)選擇方向。

　　第五，樹(shù)立“系統(tǒng)思維”，提高城市的綜合治理能力。城市的治理是中國(guó)治理能力現(xiàn)代化非常重要的方式，數(shù)字化的城市、智慧的城市、綠色的城市一定會(huì)成為未來(lái)城市管理的切入點(diǎn)。

　　第六，強(qiáng)化“文化自信”，建設(shè)中國(guó)特色的文化城市。城市建設(shè)是硬件的，文化是軟件，是靈魂，所以一座城市要有自己的文化積淀，要解決所謂的千面城市。

　　中建方程投資發(fā)展有限公司投資拓展三部經(jīng)理 辛同升：

　　中國(guó)特色小鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)

　　我國(guó)的小城市發(fā)展，從1949年到1978年整體發(fā)展比較緩慢。1978年到1995年，將這個(gè)階段命名為小城鎮(zhèn)漸進(jìn)式發(fā)展。1991到1995年，建制鎮(zhèn)由6211個(gè)增到11985個(gè)。1998年開(kāi)始到2008年是小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段，1997年金融危機(jī)之后，1998年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革和加快住房建設(shè)的通知》，城鎮(zhèn)化率由1998年33.35%上升到現(xiàn)在50%以上。2014年開(kāi)始新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。尤其是浙江省提出了特色小鎮(zhèn)，未來(lái)在浙江建100個(gè)特色小鎮(zhèn)。

　　我國(guó)小城鎮(zhèn)存在的問(wèn)題，第一，攤大餅式蔓延發(fā)展，缺乏有效規(guī)劃，帶來(lái)無(wú)序擴(kuò)張。第二，城鎮(zhèn)建設(shè)功能單一，形成體量巨大的睡城。第三，基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套滯后。第四，大城市與小城市差別巨大。

　　從世界各國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及各歷史階段城市發(fā)展的軌跡，以及我國(guó)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的歷史，對(duì)特色小鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)做一些研判：

　　第一，交通便捷，能夠獨(dú)立發(fā)展的特色小鎮(zhèn)成為可能。尤其是在長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)，已經(jīng)有交通便捷的特色小鎮(zhèn)，GDP幾乎上百億。

　　第二，承接大城市溢出效應(yīng)，作為城市群補(bǔ)充的特色小鎮(zhèn)成為可能。京津冀一體化，尤其是雄安新區(qū)的發(fā)展，將會(huì)帶動(dòng)整個(gè)片區(qū)未來(lái)小鎮(zhèn)的發(fā)展。

　　第三，產(chǎn)業(yè)、居住、配套完善，功能綜合的特色小鎮(zhèn)成為可能。北京中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園，其中企業(yè)包括甲骨文、微軟。但是中關(guān)村最大的問(wèn)題是，每天白天大量人在這工作，晚上卻沒(méi)有人居住。

　　第四，生態(tài)環(huán)境良好、地域特點(diǎn)明顯，具有文化內(nèi)涵的特色小鎮(zhèn)成為可能。北京北側(cè)的古北水鎮(zhèn)，市場(chǎng)反映非常好。

　　中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部講師 高惺惟：

　　新型城鎮(zhèn)化面臨的投融資挑戰(zhàn)

　　第一，城鎮(zhèn)化所需的建設(shè)資金供求缺口加大?，F(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率57%，2020年常住人口應(yīng)該達(dá)到60%，戶(hù)籍人口要達(dá)到45%，這么大的缺口，中國(guó)城鎮(zhèn)化必然處于高速發(fā)展階段，未來(lái)十年轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模、需要的城市化建設(shè)資金必然十分龐大。

　　第二，傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”模式難以為繼。2012年、2013年、2014年土地出讓收入占整個(gè)地方政府收入比重一直在50%以上，2015、2016年出現(xiàn)了較大幅度的下滑。對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的預(yù)期必然不是像原來(lái)那么看漲，下一步房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)于購(gòu)置土地必然會(huì)更加謹(jǐn)慎，這直接影響到地方政府的土地出讓金的收入，對(duì)地方財(cái)政收入也是比較大的影響。

　　第三，財(cái)政收支缺口加大。國(guó)家2015年首次稅收收入增速低于了GDP的增速，2016年財(cái)政更是增長(zhǎng)了4.5%，2016年財(cái)政支出的增長(zhǎng)是7.4%，財(cái)政收入和支出的缺口在不斷加大，已經(jīng)出現(xiàn)了剪刀差，尤其是個(gè)別的一些省市，財(cái)政收入出現(xiàn)了斷崖式下滑。所以，財(cái)政收支缺口必然會(huì)加大。而在城鎮(zhèn)化過(guò)程當(dāng)中，需要這么大的資金規(guī)模，財(cái)政支出很大一部分都是剛性支出，目前面臨很大的壓力，這也是面臨的融資挑戰(zhàn)。

　　第四，金融環(huán)境趨緊。金融對(duì)于經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率是下降了，而且一個(gè)很重要的原因就是金融空轉(zhuǎn)，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率在下滑。隨著金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，必然在金融作用空間上受到極大的限制，金融發(fā)揮更大的作用，空間會(huì)受到一定的局限。

　　北京方程財(cái)達(dá)咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理 張漢：

　　城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)操的關(guān)鍵

　　城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)就是以土地開(kāi)發(fā)利用為基礎(chǔ)，以投融資為關(guān)鍵，以運(yùn)營(yíng)績(jī)效為導(dǎo)向，對(duì)新城或者舊城技術(shù)集中連片統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展的重要方式。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)包括五大內(nèi)容，通常城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施建設(shè)，以及運(yùn)營(yíng)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展服務(wù)。

　　為什么城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)要用PPP模式實(shí)施呢？在傳統(tǒng)的融投資模式限制的情況下，地方政府有很多的民生工程需要建設(shè)，而且如果政府的財(cái)政狀況不是特別好的話，PPP模式就是地方政府一個(gè)很好的選擇。從城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目公共產(chǎn)品的屬性、社會(huì)資本的平等合作和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，都和PPP模式天然的契合。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)模式由于周期長(zhǎng)，也需要PPP模式建立起政府和資本長(zhǎng)效合作機(jī)制，這樣可以實(shí)現(xiàn)多方利益共贏。避免社會(huì)資本只著眼于短期的利益。

　　城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在具體的實(shí)操過(guò)程當(dāng)中，也有很多的難點(diǎn)，總結(jié)我們?cè)赑PP這種類(lèi)型項(xiàng)目實(shí)操過(guò)程當(dāng)中，有六大關(guān)鍵點(diǎn)需要注意：

　　第一，項(xiàng)目合作范圍和內(nèi)容。首先對(duì)各個(gè)項(xiàng)目子項(xiàng)進(jìn)行識(shí)別，有功能產(chǎn)品屬性才能夠納入合作范圍。另外商業(yè)地產(chǎn)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是重大的范圍，也就是一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)在PPP上是走不通的。PPP項(xiàng)目子類(lèi)型比較多，要對(duì)不同子類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，設(shè)計(jì)績(jī)效和考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　第二，財(cái)政承受能力論證及資金來(lái)源。按照國(guó)家的規(guī)定，政府在每一年度，所有PPP項(xiàng)目支出的責(zé)任不能超過(guò)一般公共預(yù)算10%?？蓪⒒A(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃服務(wù)放入到一般公共預(yù)算支出。另外把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地融投資放在政府基金性預(yù)算，保證了政府支付成本和收益。

　　第三，回報(bào)機(jī)制?；貓?bào)機(jī)制的設(shè)置是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的難點(diǎn)。要按照城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不同的子類(lèi)，可以設(shè)置不同的機(jī)制，比如說(shuō)政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。

　　第四，績(jī)效考核。PPP項(xiàng)目績(jī)效考核是一個(gè)最關(guān)鍵的點(diǎn)，PPP項(xiàng)目付費(fèi)的依據(jù)就是績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，特別是我們這類(lèi)項(xiàng)目如何設(shè)置好績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)。首先要分類(lèi)型分子項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的建立，其次要設(shè)績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn),再次設(shè)置好績(jī)效考核，最后是績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用。

　　第五，項(xiàng)目融資。融資方案其實(shí)是這種類(lèi)型PPP項(xiàng)目最關(guān)鍵一點(diǎn)。在設(shè)融資方案的時(shí)候，要充分考慮到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程當(dāng)中結(jié)構(gòu)化融資，使我們財(cái)務(wù)模型與融資結(jié)構(gòu)相匹配，現(xiàn)在好多PPP項(xiàng)目，只考慮前端的融資方案，沒(méi)有考慮后端結(jié)構(gòu)化融資方案。第二，針對(duì)融資期限比較長(zhǎng)的問(wèn)題，考慮引入險(xiǎn)資，結(jié)構(gòu)化融資，或者將項(xiàng)目分為前端性融資，相隔離進(jìn)行融資。

　　第六，財(cái)稅處理。這不僅是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要，也是所有PPP項(xiàng)目最容易忽略的一個(gè)環(huán)節(jié)。在不同階段要有不同的財(cái)稅處理方案，比如說(shuō)項(xiàng)目公司剛成立的時(shí)候，適用于長(zhǎng)期股權(quán)投資的處理。在建設(shè)階段，適用于會(huì)計(jì)準(zhǔn)則15號(hào)等。