第三，全面的公眾參與。一方面，志愿者眾多。美國國家公園員工只有兩萬多人，但每年志愿者有幾十萬人。成為志愿者需要經(jīng)過嚴(yán)格篩選，但這段經(jīng)歷對(duì)于他們?cè)谏龑W(xué)、求職方面有很大幫助。另一方面，公眾監(jiān)督制度完善。舉例來說，2000年左右，為了謀求高效，美國國家公園對(duì)資金使用機(jī)制進(jìn)行了改革。國家公園管理局總部允許公園的門票和特許經(jīng)營收入的80%留在公園內(nèi)部，只有20%上交。如何確保國家公園的公益性，而不是把重點(diǎn)工作只放在經(jīng)營上？這要得益于完善的公眾監(jiān)督制度。美國國家公園管理局包括下屬的413個(gè)成員單位，所收支的每一筆錢都能夠在網(wǎng)上查詢到。而公園員工都是中央政府的公務(wù)員，其收入只取決于崗位和職級(jí)，與公園本身的經(jīng)營收入完全脫鉤。

　　第四，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。美國國家公園的餐飲、住宿等存在消費(fèi)彈性且非基本公共服務(wù)，都由以項(xiàng)目為單位的特許經(jīng)營商來提供，而不允許公園管理局自己經(jīng)營。發(fā)揮市場(chǎng)作用，確保了公園管理局的公益性。

　　中國環(huán)境報(bào)：為何目前批準(zhǔn)的是國家公園體制試點(diǎn)區(qū)而非國家公園試點(diǎn)？

　　蘇楊：我認(rèn)為，這是允許用不同的模式去嘗試，保護(hù)需求的差別要體現(xiàn)到管理體制的差別上。例如，對(duì)人地關(guān)系的處理，保護(hù)需求就決定了不同的國家公園，其土地權(quán)屬制度安排必須因地制宜。像三江源，它的人地關(guān)系相對(duì)寬松，決定其不能采取封閉隔離式的保護(hù)，維持原住民適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)生活更有利于自然保護(hù)。原住民適當(dāng)強(qiáng)度的游牧形成了一個(gè)非常好的物質(zhì)循環(huán)，有利于生態(tài)。如果要把草場(chǎng)用圍欄圍起來，或者把人都趕走，這個(gè)地方的生態(tài)質(zhì)量反而會(huì)下降。

　　世界上類似的還有很多例子。比如，朱鹮習(xí)慣甚至依賴人工稻作系統(tǒng)生存，如果禁止傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)，反而可能滅絕，這就是日本朱鹮滅絕的重要原因之一。而中國的朱鹮能夠從原來僅剩下的7只發(fā)展到現(xiàn)在野外種群近2000只，正是準(zhǔn)確把握了這種人地關(guān)系并作出了相應(yīng)的制度安排。但東北虎豹國家公園試點(diǎn)區(qū)則是另一種人地關(guān)系，需要盡量把人員清除出去，把地還給老虎，否則人和獸會(huì)直接產(chǎn)生很嚴(yán)重的沖突。三江源和東北虎豹國家公園的土地權(quán)屬相關(guān)制度設(shè)計(jì)自然有別，這就要求必須搞試點(diǎn)，一刀切肯定是不行的。

　　建設(shè)國家公園體制的根本目的是什么？

　　要在“保護(hù)為主”的同時(shí)強(qiáng)調(diào)“全民公益性優(yōu)先”。

　　中國環(huán)境報(bào)：“試點(diǎn)方案”提出，通過建立國家公園體制實(shí)現(xiàn)“保護(hù)為主”，是否說明我們現(xiàn)在的保護(hù)地體系存在重大問題？

　　蘇楊：首先必須說明，和社會(huì)上流行的說法不同，中國這些年來的生態(tài)恢復(fù)是顯著的。這樣的結(jié)論可以在中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所對(duì)三江源的評(píng)估，以及中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心對(duì)生態(tài)系統(tǒng)十年變化的評(píng)估里得到佐證。而且，中國主要的陸生旗艦物種數(shù)量都在增長，在目前全球物種滅絕速度加快的情況下，這樣的成就尤顯突出。但和我們資源價(jià)值比起來，我們做得還不夠好。中央最近對(duì)8個(gè)省的自然保護(hù)區(qū)的督察情況說明，即便號(hào)稱“管理要求最嚴(yán)格”的自然保護(hù)區(qū)也還有很多管理漏洞。對(duì)重要保護(hù)地的管理，總體來看，仍然存在沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等通病。一是保護(hù)地破碎化現(xiàn)象嚴(yán)重且絕大多數(shù)為級(jí)別很低的屬地化管理。管理權(quán)限分散在較低級(jí)別政府的諸多部門中，一地多牌且一地多主，管理不規(guī)范，保護(hù)與利用的關(guān)系模糊不清。二是許多保護(hù)地不僅保護(hù)力度不夠，帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展也不力。三是有些發(fā)展旅游不當(dāng)，節(jié)假日期間人滿為患、服務(wù)不佳。這些問題不斷引發(fā)公眾的抱怨和不滿。

　　反復(fù)出現(xiàn)的問題要總結(jié)規(guī)律，普遍出現(xiàn)的問題要總結(jié)制度成因。解決這些問題，要靠生態(tài)文明體制建設(shè)，尤其是國家公園體制。中央2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)“國家公園體制”解釋得全面而清晰：“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組……保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。中央啟動(dòng)國家公園體制試點(diǎn)的目的之一就是通過具有龍頭作用的國家公園體制建設(shè)，帶動(dòng)保護(hù)地體系的統(tǒng)一、規(guī)范、高效管理。